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【解讀】系列解讀（9）加強(qiáng)新污染物治理統(tǒng)籌推動有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理

發(fā)布時間：2021-11-19

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系列解讀（9）加強(qiáng)新污染物治理統(tǒng)籌推動有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理

2021年11月2日,，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）就加強(qiáng)新污染物治理工作做出部署：“加強(qiáng)新污染物治理,。制定實施新污染物治理行動方案,。針對持久性有機(jī)污染物、內(nèi)分泌干擾物等新污染物,，實施調(diào)查監(jiān)測和環(huán)境風(fēng)險評估,，建立健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理制度，強(qiáng)化源頭準(zhǔn)入,，動態(tài)發(fā)布重點管控新污染物清單及其禁止,、限制、限排等環(huán)境風(fēng)險管控措施,。”同時,，《意見》在主要目標(biāo)中要求，到2025年,，新污染物治理能力明顯增強(qiáng),。
　　一、新污染物環(huán)境風(fēng)險特征及治理緊迫性
　?。ㄒ唬h中央國務(wù)院高度重視新污染物治理工作
　　當(dāng)前,，我國大氣、水,、土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善,，“天藍(lán)水清”正在成為現(xiàn)實。與此同時,，持久性有機(jī)污染物,、環(huán)境內(nèi)分泌干擾物、抗生素等新污染物正逐步受到廣泛關(guān)注,。
　　近年來,，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會、中央政治局集體學(xué)習(xí),、中央深改委會議等多個重要場合,，反復(fù)強(qiáng)調(diào)新污染物治理，從“對新的污染物治理開展專項研究”、到“重視新污染物治理”,、再到“加強(qiáng)新污染物治理”,，對新污染物治理工作的要求逐步深入，力度不斷加大,，治理工作的緊迫性凸顯出來,。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也提出了關(guān)于“重視新污染物治理”和“健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理體制”的要求。
　?。ǘ┬挛廴疚锏奶攸c突出,，治理難度大
　　目前，國際國內(nèi)尚無關(guān)于新污染物的權(quán)威定義,?？茖W(xué)界比較關(guān)注在危害特性或致毒機(jī)理等方面有待進(jìn)一步深入探究的新污染物。從保障國家生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康的角度來看,，可以認(rèn)為新污染物是指新近發(fā)現(xiàn)或者被關(guān)注,，對生態(tài)環(huán)境或者人體健康存在較大風(fēng)險，但尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險的有毒有害化學(xué)物質(zhì)等,。有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用是新污染物的主要來源,。
　　新污染物具有兩大特點：
　　第一個特點是“新”。新污染物種類繁多,，目前全球關(guān)注的新污染物超過20大類,、每一類又包含數(shù)十或上百種化學(xué)物質(zhì)。隨著對化學(xué)物質(zhì)環(huán)境和健康危害認(rèn)識的不斷深入以及環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的不斷發(fā)展,，可被識別出的新污染物還會持續(xù)增加,，因此,，聯(lián)合國環(huán)境署對新污染物采用了“Emerging pollutants”這個詞,，體現(xiàn)了新污染物將會不斷新增的特點。
　　第二個特點是“環(huán)境風(fēng)險大”,。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　一是危害嚴(yán)重性,。新污染物多具有器官毒性、神經(jīng)毒性,、生殖和發(fā)育毒性,、免疫毒性、內(nèi)分泌干擾效應(yīng),、致癌性,、致畸性等多種生物毒性，其生產(chǎn)和使用往往與人類生活息息相關(guān),，對生態(tài)環(huán)境和人體健康很容易造成嚴(yán)重影響,。
　　二是風(fēng)險隱蔽性。多數(shù)新污染物的短期危害不明顯，即便在環(huán)境中存在或已使用多年,，人們并未將其視為有害物質(zhì),，而一旦發(fā)現(xiàn)其危害性時，它們已經(jīng)通過各種途徑進(jìn)入環(huán)境介質(zhì)中,。
　　三是環(huán)境持久性,。新污染物多具有環(huán)境持久性和生物累積性，可長期蓄積在環(huán)境中和生物體內(nèi),，并沿食物鏈富集,，或者隨著空氣、水流長距離遷移,。
　　四是來源廣泛性,。我國現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)約4.5萬余種，每年還新增上千種新化學(xué)物質(zhì),，這些化學(xué)物質(zhì)在生產(chǎn),、加工使用、消費和廢棄處置的全過程都可能存在環(huán)境排放,，還可能來源于無意產(chǎn)生的污染物或降解產(chǎn)物,。
　　五是治理復(fù)雜性。對于具有持久性和生物累積性的新污染物,，即使達(dá)標(biāo)排放,以低劑量排放進(jìn)入環(huán)境,，也將在生物體內(nèi)不斷累積并隨食物鏈逐漸富集，進(jìn)而危害環(huán)境生物和人體健康,。因此,以達(dá)標(biāo)排放為主要手段的常規(guī)污染物治理,，無法實現(xiàn)對新污染物的全過程環(huán)境風(fēng)險管控。此外,，新污染物涉及行業(yè)眾多,，產(chǎn)業(yè)鏈長，替代品和替代技術(shù)不易研發(fā),，需多部門跨界協(xié)同治理,。
　　目前，國內(nèi)外對新污染物關(guān)注度高,，相關(guān)的文獻(xiàn)報告很多,。文獻(xiàn)顯示，我國部分地區(qū)大氣,、水,、土壤中相繼監(jiān)測出較高含量的環(huán)境內(nèi)分泌干擾物、抗生素,、微塑料等新污染物,。作為全氟化合物生產(chǎn)和使用大國,，我國珠三角、長三角等地區(qū)全氟化合物類持久有機(jī)污染物的污染程度不容忽視,。我國抗生素年使用量高達(dá)18萬噸,，約占全球50%。作為化學(xué)品生產(chǎn)和使用大國,，我國潛在的新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險隱患大,，事關(guān)生態(tài)環(huán)境安全、人民群眾健康和生活質(zhì)量,，以及中華民族繁衍生息,，正逐步成為當(dāng)前制約大氣、水,、土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)深入改善的新難點之一,，亟待加強(qiáng)治理。
　　二,、新污染物治理工作進(jìn)展及面臨的挑戰(zhàn)
　?。ㄒ唬┬挛廴疚镏卫砉ぷ鬟M(jìn)展
　　多年來，生態(tài)環(huán)境部在有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理方面開展了不少工作,，為新污染物治理積累了經(jīng)驗,。一是加強(qiáng)制度體系建設(shè)，推動有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理條例的立法工作,。會同衛(wèi)生健康委印發(fā)《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)方法框架性指南（試行）》,，明確開展化學(xué)物質(zhì)對環(huán)境和經(jīng)環(huán)境暴露的健康風(fēng)險評估的技術(shù)方法。二是會同衛(wèi)生健康委,、工業(yè)和信息化部,，印發(fā)兩批《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》，列入40種類應(yīng)優(yōu)先控制的化學(xué)物質(zhì),，并持續(xù)推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險管控,。三是會同發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等17個部委,，組織落實《斯德哥爾摩公約》《水俁公約》,，限制,、禁止了一批公約管控的有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用,，減少了這些化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險。四是持續(xù)開展新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記工作,，建立源頭管理的“防火墻”,，防止具有不合理環(huán)境風(fēng)險的新化學(xué)物質(zhì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會活動和生態(tài)環(huán)境。五是對化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用集中的行業(yè)開展了化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用調(diào)查,，了解掌握部分化學(xué)物質(zhì)的種類,、用途,、生產(chǎn)使用量等基本信息。
　　此外,，針對抗生素產(chǎn)生的耐藥基因在菌群間轉(zhuǎn)移所引發(fā)的健康風(fēng)險,，衛(wèi)生健康委等有關(guān)部門已經(jīng)在《遏制細(xì)菌耐藥國家行動計劃》下開展了大量工作，加強(qiáng)了對抗生素的管理,。
　　（二）新污染物治理工作面臨的挑戰(zhàn)
　　現(xiàn)有治理工作為落實《意見》相關(guān)工作部署,，全面開展新污染物精準(zhǔn)篩查、科學(xué)評估和環(huán)境風(fēng)險管控奠定了一定基礎(chǔ),。然而,，總體來看，我國新污染物治理起步較晚,，仍處在發(fā)展階段,，存在諸多短板。
　　1.環(huán)境風(fēng)險管理的法律法規(guī)缺位
　　美國,、日本等發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)六七十年代已頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法律法規(guī),，倒逼化工等行業(yè)綠色發(fā)展，有效促進(jìn)了新污染物環(huán)境風(fēng)險管控,，但同時造成許多跨國企業(yè)將排放新污染物的產(chǎn)能向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移,。菲律賓、越南,、土耳其等發(fā)展中國家也陸續(xù)頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī),。
　　我國是化學(xué)品生產(chǎn)使用大國，但尚未頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法規(guī),，新污染物環(huán)境風(fēng)險評估與管控缺乏法律依據(jù),。一是要求生產(chǎn)、使用或排放有毒有害化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)落實信息報告和環(huán)境風(fēng)險防控主體責(zé)任缺乏法律授權(quán),；二是對作為新污染物環(huán)境污染源頭的有毒有害化學(xué)物質(zhì)實施強(qiáng)制性淘汰和限用措施缺乏法律授權(quán),。因此，亟需盡快頒布化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理專門法律法規(guī),，通過法律手段依法開展新污染物治理,。
　　2.新污染物治理體制機(jī)制不健全
　　新污染物治理是一項系統(tǒng)工程，涵蓋有毒有害化學(xué)物質(zhì)危害測試,、環(huán)境風(fēng)險評估,、綠色替代品研發(fā)推廣、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整,、落后產(chǎn)品和產(chǎn)能淘汰,、污染物排放控制等多個方面，并涵蓋一般工業(yè)化學(xué)品,、藥品,、農(nóng)藥,、獸藥等多個類別，有效治理新污染物需要多個部門協(xié)調(diào)配合,，實施綜合系統(tǒng)治理,。然而，目前各相關(guān)部門間尚未建立新污染物治理的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制,，管理工作分散,，部門間法律法規(guī)協(xié)調(diào)和制度銜接不夠，難以形成合力,。同時,，地方相關(guān)管理部門對新污染物治理和常規(guī)污染物治理的關(guān)系以及治理思路和要求尚未形成清晰統(tǒng)一的認(rèn)識，地方屬地責(zé)任不明確,，未形成“中央統(tǒng)籌,、省負(fù)總責(zé)、市縣落實”的工作機(jī)制,。
　　3.新污染物治理工作缺乏頂層設(shè)計
　　我國新污染物種類繁多,、分布廣泛，環(huán)境與健康風(fēng)險隱患大,。近年來,，雖已開展化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)使用調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測,、環(huán)境風(fēng)險評估,，先后制定發(fā)布兩批《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》，但相關(guān)工作頂層設(shè)計不足,，新污染物治理還缺乏長效機(jī)制和系統(tǒng)謀劃,，尚未建立涵蓋危害識別、調(diào)查監(jiān)測,、環(huán)境風(fēng)險評估,、環(huán)境風(fēng)險管控的新污染物綜合治理體系。
　　4.環(huán)境風(fēng)險管理工作基礎(chǔ)薄弱
　　實施新污染物治理需要相對完整的環(huán)境風(fēng)險評估與管控技術(shù)方法,、模型,、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)工具的支撐。現(xiàn)階段,，我國新污染物治理的工作基礎(chǔ)仍十分薄弱,，化學(xué)物質(zhì)危害信息嚴(yán)重缺失，化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估與管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立,，計算毒理發(fā)展緩慢,，化學(xué)物質(zhì)測試與環(huán)境監(jiān)測方法不完善,，成為新污染物治理的重要制約因素,。
　　5.環(huán)境風(fēng)險評估與管控科研支撐能力不足
　　開展新污染物環(huán)境風(fēng)險管控對科技支撐要求較高,。新污染物種類繁多、危害機(jī)理復(fù)雜,、在環(huán)境中遷移轉(zhuǎn)化和歸趨過程復(fù)雜,、污染控制難度大、綠色替代品研發(fā)技術(shù)要求高,。目前,，我國在新污染物的危害識別、暴露預(yù)測,、環(huán)境風(fēng)險評估,、綠色替代、污染控制等領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)薄弱,，并缺少系統(tǒng)部署,，嚴(yán)重制約了新污染物環(huán)境風(fēng)險的科學(xué)評估和精準(zhǔn)管控。
　　三,、新污染物治理思路和主要任務(wù)
　　針對新污染物環(huán)境風(fēng)險隱蔽,、種類繁多、常規(guī)管控效率不高等特點,，開展新污染物治理,，應(yīng)當(dāng)實施以環(huán)境風(fēng)險預(yù)防為主的治理策略，構(gòu)建以“篩”“評”“控”為主線的防控思路,，其中,，“篩”和“評”是方法和基礎(chǔ)，“控”是目的和手段,，前者決定后者的內(nèi)容,。
　　具體來說，“篩”,，就是結(jié)合環(huán)境與健康危害以及環(huán)境暴露情況,，從數(shù)以萬計的在產(chǎn)在用化學(xué)物質(zhì)中選出潛在環(huán)境風(fēng)險較大的污染物，納入優(yōu)先開展環(huán)境風(fēng)險評估的范圍,；“評”,，就是針對篩選出的優(yōu)先評估化學(xué)物質(zhì)，對其生產(chǎn),、加工使用,、消費和廢棄處置全生命周期進(jìn)行科學(xué)的環(huán)境風(fēng)險評估，精準(zhǔn)錨定其中對環(huán)境與健康具有較大風(fēng)險的化學(xué)物質(zhì)作為重點管控對象,；“控”,，就是對于經(jīng)“篩”和“評”確定的重點管控對象，實施以源頭淘汰限制為主,、兼顧過程減排和末端治理的全過程綜合管控措施,，有效管控其環(huán)境風(fēng)險,。
　　基于問題導(dǎo)向，加強(qiáng)新污染物治理,，要堅持系統(tǒng)治理,、綜合治理、源頭治理,，以有效防范新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險為核心,，突出精準(zhǔn)、科學(xué),、依法治污,，遵循全生命周期環(huán)境風(fēng)險管理理念。新污染物治理可以從以下幾個方面著手：
　　一是落實《意見》關(guān)于建立健全有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理制度的工作要求,，完善法規(guī)制度,，出臺有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理條例；健全新污染物治理體系,，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制,，統(tǒng)籌推進(jìn)新污染物治理工作；按照中央統(tǒng)籌,、省負(fù)總責(zé),、市縣落實的原則，落實新污染物治理屬地責(zé)任,。
　　二是開展調(diào)查監(jiān)測,，評估新污染物環(huán)境風(fēng)險狀況，動態(tài)發(fā)布重點管控新污染物清單,。
　　三是對新污染物實施全過程環(huán)境風(fēng)險管控,，包括源頭管控為主、兼顧過程減排和末端治理的綜合管控措施,，以及大氣,、水、土壤等多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理,。源頭管控重點是全面落實新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理,、以及農(nóng)藥、醫(yī)藥等管理登記制度,，嚴(yán)格實施新污染物淘汰和限用措施,。四是加大科技支撐，包括對抗生素,、微塑料等危害機(jī)理尚不清晰,、環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)尚不完善的新污染物，亟需加強(qiáng)科研投入。
　　同時,，在“十四五”期間,，應(yīng)聚焦一批國內(nèi)外公認(rèn)的、且環(huán)境與健康風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)的新污染物,，集中攻關(guān),，制定重點管控新污染物清單,，實施禁止,、限用、限排等環(huán)境風(fēng)險管控措施,，解決突出的環(huán)境風(fēng)險隱患,。
　　當(dāng)前，為落實《意見》相關(guān)要求,，生態(tài)環(huán)境部正會同有關(guān)部門組織制定《新污染物治理行動方案》,。新污染物治理將進(jìn)入深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要議事日程。
　　加強(qiáng)新污染物治理,，是落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神的重大行動,，是拓寬和延伸深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的具體體現(xiàn)，也是繼霧霾,、黑臭之后,，“十四五”乃至今后一個時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點工作任務(wù)和必須啃的“硬骨頭”之一，必將開啟我國環(huán)境風(fēng)險管理新征程,。

作者：王金南（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長,、中國工程院院士）