《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》政策解讀

近日,，國家能源局修訂印發(fā)《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），旨在進(jìn)一步促進(jìn)分布式光伏發(fā)電健康可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)就《管理辦法》的修訂背景,、指導(dǎo)思想和修訂原則、主要內(nèi)容等方面進(jìn)行解讀,。

一,、《管理辦法》修訂背景

2013年，國家能源局出臺《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號,，以下簡稱《暫行辦法》）,，明確了分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策和要求，對行業(yè)快速發(fā)展起到了積極促進(jìn)作用,?！稌盒修k法》出臺十多年來，分布式光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展形勢發(fā)生了巨大變化,，修訂工作非常必要和迫切,。

從規(guī)模體量看。累計裝機方面，2013年底全國累計并網(wǎng)光伏發(fā)電裝機1942萬千瓦,，其中分布式310萬千瓦,，占比16%。截至2024年底,，分布式光伏發(fā)電累計裝機達(dá)到3.7億千瓦,，是2013年底的121倍，占全部光伏發(fā)電裝機的42%,，占全國發(fā)電總裝機的11%,。新增裝機方面，2024年分布式光伏發(fā)電新增裝機達(dá)1.2億千瓦,，占當(dāng)年新增光伏發(fā)電裝機的43%。發(fā)電量方面,，2024年分布式光伏發(fā)電量3462億千瓦時,，占光伏發(fā)電量的41%。無論累計裝機,、新增裝機或是發(fā)電量,，分布式與集中式并舉和等量齊觀的態(tài)勢都很明顯，分布式光伏發(fā)電已經(jīng)成為能源轉(zhuǎn)型的重要力量,。

從發(fā)展環(huán)境看,。光伏組件價格從2013年的5元/瓦左右降至目前的0.7元/瓦左右，包括分布式光伏發(fā)電在內(nèi)的新能源已全面進(jìn)入平價無補貼市場化的發(fā)展階段,?！稌盒修k法》中圍繞財政補貼確立的規(guī)模管理等一系列規(guī)定不再適用，國家層面已逐步建立起可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重和分布式光伏發(fā)電接入配電網(wǎng)承載力評估等發(fā)展引導(dǎo)機制,?！豆芾磙k法》需要對國家和各地一些好的機制、做法制度化,，與時俱進(jìn)完善管理,。

從主要矛盾和突出問題看。隨著分布式光伏發(fā)電爆發(fā)式增長,，接網(wǎng)消納成為制約發(fā)展的主要矛盾,，迫切需要調(diào)整管理思路，源網(wǎng)荷儲協(xié)同發(fā)力,，促進(jìn)分布式光伏發(fā)電又好又快發(fā)展,。在突出問題方面，近年來隨著分布式光伏發(fā)電特別是戶用光伏不斷拓展開發(fā)模式,，一些企業(yè)以自然人名義備案,、開發(fā)建設(shè)，一些項目開發(fā)建設(shè)存在侵害農(nóng)民利益的情況，亟需進(jìn)行規(guī)范,。

二,、《管理辦法》修訂的指導(dǎo)思想和原則

《管理辦法》將支持分布式光伏發(fā)展與規(guī)范發(fā)展相結(jié)合，該支持的支持,，該堅持的堅持,。既要促進(jìn)發(fā)展，解決行業(yè)發(fā)展面臨的接網(wǎng)消納承載力不足等制約問題,；又要規(guī)范市場,，對發(fā)展中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象給予堅決糾正和嚴(yán)格規(guī)范，推動行業(yè)適應(yīng)新形勢,、新變化,，切實維護發(fā)用雙方特別是農(nóng)戶合法權(quán)益，促進(jìn)分布式光伏發(fā)電實現(xiàn)“量”的增長和“質(zhì)”的提升,。

分布式光伏發(fā)電點多,、面廣、涉及主體多,、利益關(guān)系復(fù)雜,，《管理辦法》修訂工作把握以下四項原則。

一是堅持系統(tǒng)觀念,，突出分布式光伏就近就地開發(fā)利用本質(zhì)要求,。分布式光伏發(fā)電與集中式電站的本質(zhì)區(qū)別就是在用戶側(cè)開發(fā)，就近就地消納利用,?！豆芾磙k法》從定義、分類,、上網(wǎng)模式等各方面堅持分布式光伏發(fā)電這一本質(zhì)特征和要求,，強調(diào)項目的自發(fā)自用比例，回歸分布式光伏發(fā)電的“初心”和本源,。

二是堅持人民至上,，切實保護用戶特別是農(nóng)戶合法權(quán)益。分布式光伏發(fā)電是與用戶聯(lián)系最緊密的電源形式,。分布式光伏發(fā)電必須在充分尊重用戶意愿,、與用戶形成良好互動的前提下才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！豆芾磙k法》從租賃用戶屋頂,、備案、開發(fā)建設(shè)和運行等各個環(huán)節(jié)細(xì)化要求,，切實保障用戶特別是農(nóng)戶利益,，使分布式光伏發(fā)展更多惠及農(nóng)村農(nóng)民,，賦能鄉(xiāng)村振興。

三是堅持問題導(dǎo)向,，突出管理重點,。聚焦各方關(guān)切的定義、分類,、上網(wǎng)模式,、接入電網(wǎng)承載力等關(guān)鍵點，厘清和糾正行業(yè)出現(xiàn)的新問題,，覆蓋從項目規(guī)劃到備案,、建設(shè)、電網(wǎng)接入,、運行管理等分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)全流程各環(huán)節(jié),，明確重點管理要求，務(wù)求管用有效,。

四是堅持差異化管理,，增強可操作性。既覆蓋全部分布式光伏發(fā)電形式,，又做到邊界清晰，為針對不同類型分布式光伏發(fā)電實施差異化,、有針對性的管理奠定基礎(chǔ),，為省級能源主管部門結(jié)合實際制定實施細(xì)則提供支持。

三,、《管理辦法》的主要內(nèi)容

《管理辦法》包括總則,、行業(yè)管理、備案管理,、建設(shè)管理,、電網(wǎng)接入、運行管理以及附則七個章節(jié),，共四十三條,，覆蓋了分布式光伏發(fā)電的定義分類和項目全生命周期各階段的管理要求，涵蓋了行業(yè)主管部門,、投資主體,、電網(wǎng)企業(yè)等各方的職責(zé)要求，形成一套橫向到邊,、縱向到底的支持性,、規(guī)范性管理體系。

（一）什么是分布式光伏發(fā)電,。定義方面,，突出三個基本特征，即在用戶側(cè)開發(fā)、在配電網(wǎng)接入和在配電網(wǎng)系統(tǒng)就近平衡調(diào)節(jié),。分類方面,，抓住三個要素，即建設(shè)場所,、接入電壓等級和裝機容量,，細(xì)分為自然人戶用、非自然人戶用,、一般工商業(yè),、大型工商業(yè)四種類型。上網(wǎng)模式方面,，明確三種方式,，即全額上網(wǎng)、全部自發(fā)自用和自發(fā)自用余電上網(wǎng),，其中自然人戶用,、非自然人戶用可選擇三種模式的任一種，一般工商業(yè)可在全部自發(fā)自用和自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式中二選一,，采用自發(fā)自用余電上網(wǎng)的,，年自發(fā)自用電量占發(fā)電量的比例，由各省級能源主管部門結(jié)合實際確定,，大型工商業(yè)原則上選擇全部自發(fā)自用模式,，充分體現(xiàn)差異化管理思路。

（二）行業(yè)怎么管,。國家層面,，主要統(tǒng)籌考慮分布式光伏發(fā)電發(fā)展需要、推動多場景融合應(yīng)用,，加強行業(yè)全過程監(jiān)測,，及時完善行業(yè)政策、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),，構(gòu)建支持和規(guī)范分布式光伏發(fā)展的整體框架,。省級能源主管部門做好多規(guī)銜接，指導(dǎo)地方能源主管部門提出本地區(qū)分布式光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模,，指導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)做好配套的改造升級與投資計劃等,。縣級能源主管部門要做好具體落實工作,。分布式光伏發(fā)電開發(fā)中應(yīng)充分尊重建筑物及其附屬場所所有人意愿,，各地不得以特許權(quán)經(jīng)營等方式影響營商環(huán)境。

（三）備案怎么辦,?！豆芾磙k法》明確分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理,，按照“誰投資、誰備案”的原則確定備案主體,，備案容量為交流側(cè)容量,，并細(xì)化了備案信息、合并備案,、備案變更,、建檔立卡等要求，強調(diào)不得擅自增加備案文件要求,，不得超出辦理時限等,。針對近年來“農(nóng)戶出屋頂、開發(fā)商出資”的分布式光伏項目仍以農(nóng)戶名義備案,，導(dǎo)致企業(yè)與個人權(quán)責(zé)明顯不對等,，存在一定金融風(fēng)險和安全等隱患，《管理辦法》強調(diào)“非自然人投資開發(fā)建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項目不得以自然人名義備案”,，切實維護農(nóng)戶利益不受侵害,。

（四）項目怎么建?！豆芾磙k法》對分布式光伏項目前期準(zhǔn)備,、協(xié)議簽訂、技術(shù)要求,、手續(xù)辦理和設(shè)計施工等環(huán)節(jié)作出了具體要求,。項目取得電網(wǎng)企業(yè)并網(wǎng)意見后方可開工建設(shè)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)備,、建設(shè)工程、安全生產(chǎn)等相關(guān)管理規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,，確保項目建設(shè)質(zhì)量與安全,，并做好驗收工作。

（五）電網(wǎng)怎么接,?！豆芾磙k法》明確了對電網(wǎng)企業(yè)的基本要求以及不得從事的行為，提出了并網(wǎng)申請,、受理及答復(fù),，接入系統(tǒng)設(shè)計、受理及答復(fù),，投資界面劃分,，簽訂并網(wǎng)協(xié)議和并網(wǎng)投產(chǎn)等要求。要求電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)針對不同類型的分布式光伏發(fā)電項目制定差異化接入電網(wǎng)工作制度,。特別是在分布式光伏接入電網(wǎng)承載力方面,，要求電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)配合省級能源主管部門開展評估,，建立配電網(wǎng)可開放容量按季度發(fā)布和預(yù)警機制，引導(dǎo)分布式光伏發(fā)電科學(xué)合理布局,。對電網(wǎng)提出要求的同時,，《管理辦法》也對新建項目提出應(yīng)當(dāng)滿足“可觀、可測,、可調(diào),、可控”要求，以提升分布式光伏發(fā)電接入電網(wǎng)承載力和調(diào)控能力,。

（六）運行怎么規(guī)范,。《管理辦法》明確了分布式光伏發(fā)電項目的安全生產(chǎn),、調(diào)度運行,、模式創(chuàng)新、運維管理,、信息管理,、消納監(jiān)測、改造升級等方面的要求,，形成閉環(huán)管理,。模式創(chuàng)新方面，允許項目通過微電網(wǎng),、源網(wǎng)荷儲一體化,、虛擬電廠聚合等形式參與調(diào)度，大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目可與用戶開展專線供電,。由于分布式光伏發(fā)電點多面廣,、量大分散，且不同地區(qū)的發(fā)展條件與基礎(chǔ)差異較大,，《管理辦法》提出各省級能源主管部門可根據(jù)本辦法,，會同國家能源局派出機構(gòu)制定適應(yīng)本省（自治區(qū),、直轄市）實際的實施細(xì)則,。

四、需要說明的幾個問題

（一）關(guān)于項目“新老劃斷”,。做好新老政策的銜接和明確“新老劃斷”是行業(yè)比較集中的意見,。為此，《管理辦法》在備案部分提出：“非自然人投資開發(fā)建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項目不得以自然人名義備案,，本辦法印發(fā)前已由自然人備案的,，可不作備案主體變更，仍按原備案項目類型管理……”,，并在附則中進(jìn)一步明確“本辦法自發(fā)布之日起施行,，有效期五年,。《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》同時廢止,。對于本辦法發(fā)布之日前已備案且于2025年5月1日前并網(wǎng)投產(chǎn)的分布式光伏發(fā)電項目,，仍按原有政策執(zhí)行。”,，對于在本辦法印發(fā)前已備案項目給予充足的銜接過渡期,。

（二）關(guān)于大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電上網(wǎng)模式的考慮?？紤]到在電力現(xiàn)貨市場連續(xù)運行地區(qū),，電力市場的價格信號能夠引導(dǎo)大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目盡可能實現(xiàn)高比例自用，并在電力供應(yīng)緊張時段余電上網(wǎng)發(fā)揮保供作用,，因此《管理辦法》允許電力現(xiàn)貨市場連續(xù)運行地區(qū)的大型工商業(yè)分布式采用自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式參與現(xiàn)貨市場,。此外，允許大型工商業(yè)分布式光伏在電力用戶負(fù)荷發(fā)生較大變化時,，將項目調(diào)整為集中式光伏電站,，給予其更多選擇空間。

（三）關(guān)于農(nóng)光互補,、漁光互補以及小型地面電站,。農(nóng)光互補、漁光互補以及小型地面電站通常負(fù)荷小,、自用電量少,，往往采用全額上網(wǎng)的模式，從發(fā)電特性上看,，與分布式光伏發(fā)電就近就地開發(fā)利用的基本定位不相符,。同時，這類項目用地情況復(fù)雜,，地方管理方式不統(tǒng)一,，存在一定的模糊地帶?；谝陨峡紤]，農(nóng)光互補,、漁光互補以及小型地面電站光伏發(fā)電項目歸于集中式光伏電站管理,。對于規(guī)模較小的上述類型項目，各省級能源主管部門在制定年度開發(fā)建設(shè)方案和組織開展競爭配置時可結(jié)合實際情況優(yōu)先安排,，簡化項目備案等相關(guān)管理程序,，電網(wǎng)企業(yè)配合做好接網(wǎng)工作。