譜寫節(jié)水型社會建設(shè)新篇章——《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》政策解讀之五

為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡、系統(tǒng)治理,、兩手發(fā)力”的新時期治水思路,，持續(xù)推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，近日,，國家發(fā)展改革委,、水利部,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1516號）（以下簡稱《規(guī)劃》）,。《規(guī)劃》是對習(xí)近平總書記關(guān)于節(jié)水工作重要講話和指示批示精神的具體落實(shí),，譜寫了新時期節(jié)水工作新篇章,。

　　一、堅(jiān)持高點(diǎn)站位,，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念

　　貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念,。《規(guī)劃》堅(jiān)持科技創(chuàng)新,、制度創(chuàng)新,，在分析總結(jié)“十三五”節(jié)水政策和科技創(chuàng)新工作的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確識別節(jié)水技術(shù)裝備研發(fā)不足,、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系不健全,、水效標(biāo)準(zhǔn)和用水定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力不夠、節(jié)水績效考核與責(zé)任追究制度尚不嚴(yán)格等問題,，針對性提出了一系列創(chuàng)新舉措,。在科技創(chuàng)新方面，提出強(qiáng)化科技支撐,、加強(qiáng)重大技術(shù)研發(fā),、促進(jìn)科技成果應(yīng)用等要求，部署節(jié)水基礎(chǔ)科研,、重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)突破和重大裝備研發(fā),、新技術(shù)應(yīng)用及深度融合,、產(chǎn)學(xué)研用技術(shù)創(chuàng)新體系,、節(jié)水科技引領(lǐng)與示范、重大節(jié)水技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)化工程等任務(wù),。在政策制度創(chuàng)新方面,，提出強(qiáng)化剛性約束、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào),、健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn),、強(qiáng)化監(jiān)督考核等要求，提出建立健全用水定額強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)體系,、健全各級行政區(qū)用水總量和強(qiáng)度控制指標(biāo)體系,、確定各行政區(qū)地表水開發(fā)利用控制紅線、建立地下水取用水總量和水位雙控指標(biāo)體系等創(chuàng)新舉措,。

　　貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展理念,?！兑?guī)劃》堅(jiān)持因地制宜、分類施策,，針對豐水地區(qū)節(jié)水意識普遍淡薄,、缺水地區(qū)重調(diào)水輕節(jié)水、地下水嚴(yán)重超采,、大中型灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后,、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損嚴(yán)重、再生水利用設(shè)施短板突出等問題,，提出到2035年,，建成與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)相協(xié)調(diào)的節(jié)水制度體系、技術(shù)支撐體系和市場機(jī)制,，形成水資源利用與發(fā)展規(guī)模,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局等協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化新格局目標(biāo)。主要體現(xiàn)在,，一是協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域,，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,、粵港澳大灣區(qū)建設(shè),、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略,，提出建立分區(qū)水資源管控體系,。二是協(xié)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域，聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村,、工業(yè),、城鎮(zhèn)、非常規(guī)水源利用等重點(diǎn)領(lǐng)域,，分類提出不同的節(jié)水路徑和舉措,。三是協(xié)調(diào)重點(diǎn)行業(yè)，統(tǒng)籌生產(chǎn),、生活,、生態(tài)空間布局，提出保障糧食安全,、能源安全,、生態(tài)安全等剛性用水需求的任務(wù)。四是協(xié)調(diào)重點(diǎn)路徑,，圍繞結(jié)構(gòu)節(jié)水,、技術(shù)節(jié)水、工程節(jié)水,、管理節(jié)水等不同模式,，提出多措并舉的節(jié)水型社會建設(shè)路徑,。

　　貫徹綠色發(fā)展理念?！兑?guī)劃》堅(jiān)持節(jié)約集約,、安全利用，針對非常規(guī)水源利用不足,、再生水利用設(shè)施短板突出等問題,，提出節(jié)水減污、加強(qiáng)非常規(guī)水源配置,、建設(shè)非常規(guī)水源利用設(shè)施,、推進(jìn)污水資源化利用等一系列任務(wù)。一是加強(qiáng)節(jié)水減污,，積極推廣水產(chǎn)養(yǎng)殖節(jié)水減排新技術(shù),，發(fā)展綠色高效種養(yǎng)模式，推動農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型,；實(shí)施工業(yè)廢水循環(huán)利用工程,，重點(diǎn)圍繞火電、鋼鐵,、石化化工,、有色、造紙,、印染,、食品等行業(yè)，創(chuàng)建一批工業(yè)廢水循環(huán)利用示范企業(yè),。二是加強(qiáng)非常規(guī)水源配置,，將再生水、海水及淡化海水,、雨水,、微咸水、礦井水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置,，逐年擴(kuò)大利用規(guī)模和比例,。三是建設(shè)非常規(guī)水源利用設(shè)施，以現(xiàn)有污水處理廠為基礎(chǔ),，堅(jiān)持集中與分布相結(jié)合，合理布局建設(shè)污水資源化利用設(shè)施,。四是加強(qiáng)污水資源化利用,，推進(jìn)再生水優(yōu)先用于工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用,、生態(tài)用水,，鼓勵漁業(yè)養(yǎng)殖尾水循環(huán)利用,，推廣“生物+生態(tài)”等易維護(hù)、低成本,、低能耗污水處理技術(shù),，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村污水就地就近處理回用。

　　貫徹開放發(fā)展理念,?！兑?guī)劃》堅(jiān)持全球視野、高點(diǎn)定位,，針對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后,、原始創(chuàng)新不足、節(jié)水意識不強(qiáng),、政策機(jī)制不完善等問題,，提出一系列適應(yīng)開放發(fā)展理念的任務(wù)舉措。主要表現(xiàn)在,，一是加強(qiáng)國際合作交流,，積極參與和引領(lǐng)節(jié)水國際標(biāo)準(zhǔn)制修訂，加強(qiáng)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)國際合作交流,，促進(jìn)節(jié)水技術(shù)“引進(jìn)來”,、“走出去”。二是瞄準(zhǔn)國際先進(jìn)水平,，提出缺水地區(qū)重點(diǎn)高耗水行業(yè)用水效率達(dá)到國際先進(jìn)水平,，黃河流域相關(guān)能源、化工基地,，嚴(yán)格區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入,，新上能源、化工項(xiàng)目用水效率必須達(dá)到國際先進(jìn)水平,，到2035年,，水資源節(jié)約集約利用達(dá)到世界先進(jìn)水平。三是健全市場機(jī)制,，推進(jìn)水價改革,，放開再生水、海水淡化水政府定價,，推進(jìn)按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價原則供需雙方自主協(xié)商確定,。四是加大宣傳教育，結(jié)合世界水日,、中國水周,、全國城市節(jié)水周等主題宣傳，加大節(jié)水公益宣傳,。

　　貫徹共享發(fā)展理念,?！兑?guī)劃》堅(jiān)持公眾參與、示范帶動,，針對技術(shù)推廣力度不夠,、示范帶動不強(qiáng)、市場機(jī)制不健全等問題,，提出一系列適應(yīng)共享發(fā)展理念的任務(wù)舉措,。主要表現(xiàn)在，一是完善節(jié)水技術(shù)推廣機(jī)制,，加大先進(jìn)適用節(jié)水技術(shù),、工藝和裝備推廣力度，發(fā)布國家鼓勵的工業(yè)節(jié)水工藝,、技術(shù)和裝備目錄,，推動在鋼鐵、石化化工,、紡織染整,、造紙、食品等重點(diǎn)行業(yè)遴選100項(xiàng)先進(jìn)適用的工業(yè)節(jié)水工藝,、技術(shù)和裝備,。二是加強(qiáng)節(jié)水載體建設(shè)，深入推進(jìn)節(jié)水型灌區(qū),、園區(qū),、企業(yè)、社區(qū),、高校,、公共機(jī)構(gòu)等建設(shè)，示范帶動農(nóng)業(yè),、工業(yè),、生活等各領(lǐng)域節(jié)水。三是強(qiáng)化示范引領(lǐng)作用,，加強(qiáng)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū),、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等節(jié)水科技引領(lǐng)與示范，推廣節(jié)水型機(jī)關(guān)建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),、模式和節(jié)約用水行為規(guī)范,，開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，發(fā)布水效領(lǐng)跑者名單,，樹立節(jié)水先進(jìn)標(biāo)桿,。四是健全市場機(jī)制，提出探索節(jié)水,、供水,、排水和水處理等一體化運(yùn)行管理機(jī)制，推進(jìn)第三方節(jié)水服務(wù),、合同節(jié)水管理,、水權(quán)交易等。五是加強(qiáng)公眾參與,，將節(jié)水納入國民素質(zhì)教育和中小學(xué)教育活動,，推進(jìn)節(jié)水教育進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū),、進(jìn)企業(yè),、進(jìn)機(jī)關(guān)，建設(shè)節(jié)水教育社會實(shí)踐基地,。

　　二,、堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，嚴(yán)格落實(shí)以水定需的“四定”要求

　　堅(jiān)持以水定需,?！兑?guī)劃》提出，要根據(jù)流域區(qū)域水資源條件,，建立分區(qū)水資源管控體系,。加快形成與水資源相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄,。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局,，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)。推進(jìn)水資源論證,，實(shí)施規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評價,。定期組織開展全國水資源承載能力評價，發(fā)布超載地區(qū)名錄,，暫停水資源超載地區(qū)新增取水許可,。

　　落實(shí)以水定地?！兑?guī)劃》提出,，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時要統(tǒng)籌考慮流域（區(qū)域）水資源條件和糧食安全，充分考慮水資源承載能力,，在科學(xué)確定水土開發(fā)規(guī)?；A(chǔ)上，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植和農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu),。在水資源超載地區(qū),，壓減高耗水作物種植面積，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)耐旱高產(chǎn)農(nóng)牧品種種植面積，實(shí)施深度節(jié)水控水,，因地制宜推行輪作等綠色適水種植,，嚴(yán)禁開采深層地下水用于農(nóng)業(yè)灌溉。合理確定主要農(nóng)作物灌溉定額,。黃河流域,、西北內(nèi)陸地區(qū)嚴(yán)禁無序開荒。

　　落實(shí)以水定產(chǎn),?！兑?guī)劃》提出，強(qiáng)化水資源水環(huán)境承載力約束,，合理規(guī)劃工業(yè)發(fā)展布局和規(guī)模,，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。嚴(yán)禁水資源超載地區(qū)新建擴(kuò)建高耗水項(xiàng)目,，壓減水資源短缺和超載地區(qū)高耗水產(chǎn)業(yè)規(guī)模,。列入淘汰類目錄的項(xiàng)目，禁止新增取水許可,。推動過剩產(chǎn)能有序退出和轉(zhuǎn)移,，完善鋼鐵、煉油,、尿素,、磷銨、燒堿,、黃磷等行業(yè)產(chǎn)能置換政策,，嚴(yán)格執(zhí)行等量置換、減量置換,。沿黃各省區(qū)發(fā)布禁止和限制發(fā)展的高耗水生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品目錄,。

　　落實(shí)以水定城、以水定人,?！兑?guī)劃》提出，要強(qiáng)化水資源剛性約束,，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用,，合理布局城鎮(zhèn)空間，科學(xué)控制發(fā)展規(guī)模,，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu),、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施布局。在提高城市供水保證率的基礎(chǔ)上,，加強(qiáng)城市節(jié)水,，提高城市水資源承載能力,。水資源短缺和水資源超載地區(qū)，要嚴(yán)格控制城市和人口規(guī)模,，限制新建各類開發(fā)區(qū)和高耗水行業(yè)發(fā)展,。堅(jiān)決遏制“造湖大躍進(jìn)”，黃河流域,、西北缺水地區(qū)嚴(yán)控水面景觀用水,。

　　三,、堅(jiān)持系統(tǒng)思維,，全方位全領(lǐng)域全過程統(tǒng)籌新時代節(jié)水工作

　　堅(jiān)持全方位統(tǒng)籌。一是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和農(nóng)村節(jié)水,，《規(guī)劃》提出農(nóng)村生活節(jié)水要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,，實(shí)施農(nóng)村集中供水管網(wǎng)節(jié)水改造、配備安裝計(jì)量設(shè)施,、推進(jìn)農(nóng)村廁所革命等,；提出城鎮(zhèn)生活節(jié)水要大幅降低供水管網(wǎng)漏損，推進(jìn)居民小區(qū)二次供水設(shè)施改造和專業(yè)化管理,，推廣使用節(jié)水型坐便器,、淋浴器、水嘴等節(jié)水器具,，依法關(guān)閉公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備井等,。二是統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)節(jié)水和技術(shù)節(jié)水，《規(guī)劃》一方面注重調(diào)整用水結(jié)構(gòu),，要求缺水地區(qū)壓減高耗水作物種植面積,，限制火電、鋼鐵,、石化化工,、有色、造紙,、印染,、食品等高耗水行業(yè)發(fā)展，從嚴(yán)控制洗浴,、高爾夫球場,、人工滑雪場等高耗水服務(wù)業(yè)用水，從源頭上控制新增用水量,；另一方面強(qiáng)調(diào)節(jié)水優(yōu)先,，加強(qiáng)節(jié)水技術(shù)研發(fā)、加大節(jié)水技術(shù)產(chǎn)品推廣應(yīng)用,，以技術(shù)手段促進(jìn)節(jié)約用水,。三是統(tǒng)籌工程節(jié)水和管理節(jié)水，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施建設(shè),、實(shí)施城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損治理工程,、建設(shè)非常規(guī)水源利用設(shè)施、配齊計(jì)量監(jiān)測設(shè)施等,，通過工程手段實(shí)現(xiàn)節(jié)水,；同時體現(xiàn)建管并重、更重監(jiān)管的節(jié)水策略,，如《規(guī)劃》使用大量篇幅論述了完善投入機(jī)制,、水價機(jī)制、深化水資源稅改革,、推廣第三方節(jié)水服務(wù)等措施,，并在主要任務(wù)中，開門見山提出提升節(jié)水意識,、強(qiáng)化剛性約束等要求,，然后才是補(bǔ)齊設(shè)施短板等工程任務(wù)，意在表明通過管理手段建立節(jié)水長效機(jī)制,。

　　堅(jiān)持全領(lǐng)域統(tǒng)籌,。一是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，統(tǒng)籌節(jié)水灌溉,、畜牧業(yè)節(jié)水,、農(nóng)村生活節(jié)水，實(shí)施大型灌區(qū)現(xiàn)代化改造,、節(jié)水灌溉,、中型灌區(qū)節(jié)水改造等農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水重點(diǎn)工程。二是工業(yè)領(lǐng)域,，統(tǒng)籌工業(yè)節(jié)水減污,、開展節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)，實(shí)施工業(yè)企業(yè)廢水利用工程,、廢水近零排放試點(diǎn)工程,。三是城鎮(zhèn)生活領(lǐng)域，統(tǒng)籌節(jié)水型城市建設(shè),、開展高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水,，實(shí)施供水管網(wǎng)漏損改造、公共機(jī)構(gòu)節(jié)水示范等城鎮(zhèn)節(jié)水重點(diǎn)工程,。四是非常規(guī)水源利用領(lǐng)域,，統(tǒng)籌非常規(guī)水資源配置、推進(jìn)污水資源化利用,、加強(qiáng)雨水集蓄利用,、擴(kuò)大海水利用規(guī)模,，實(shí)施污水資源化利用、海水淡化利用,、礦井水利用等三大重點(diǎn)工程,。

　　堅(jiān)持全過程統(tǒng)籌?！兑?guī)劃》提出要嚴(yán)格全過程監(jiān)管,，從規(guī)劃開始，堅(jiān)持以水定需,，按照以水定城,、以水定地、以水定人,、以水定產(chǎn)要求,，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。在取水環(huán)節(jié)，提出嚴(yán)格取水許可管理,，強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)管,，從嚴(yán)審批新增取水許可申請，依法規(guī)范取用水行為,，全面推廣取水許可電子證照應(yīng)用,；缺水地區(qū)嚴(yán)格控制具備使用非常規(guī)水源條件但未有效利用的高耗水行業(yè)項(xiàng)目新增取水許可。在用水環(huán)節(jié),，提出嚴(yán)格計(jì)劃用水管理,，縣級以上行政區(qū)制定年度用水計(jì)劃，規(guī)模以上用水戶實(shí)行計(jì)劃用水,；加強(qiáng)用水計(jì)量監(jiān)測,，健全國家、省,、市三級重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄,。在回用環(huán)節(jié)，提出加強(qiáng)污水資源化利用,，完善污水資源化利用政策體系,，形成“1+N”實(shí)施方案。（霍中和 中節(jié)能生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展研究中心有限公司董事長）