財政部有關負責人就制定《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》答記者問

近日,，財政部公布《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱《辦法》）,，自2022年3月1日起施行,。日前，財政部有關負責人就《辦法》有關問題回答了記者提問,。 

　　問：請介紹一下財政部制定《辦法》的背景情況,。

　　答：中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提出，規(guī)范小額零星采購活動,，提升小額零星采購的便利性,。為貫徹落實《改革方案》要求，促進小額零星采購效率和規(guī)范的有機統(tǒng)一,，財政部研究制定了《辦法》,。 

　　長期以來，在政府采購實踐中存在大量單次采購金額小,、不同采購主體需要多次重復采購的需求,，例如，采購計算機軟件,、汽車維修和加油等,。這類采購不同于單一項目采購，難以適用現行政府采購法規(guī)定的公開招標,、邀請招標,、競爭性談判（磋商）、詢價和單一來源等采購方式,，目前一般通過集中采購機構的協(xié)議供貨和定點采購來實施,。這種做法為小額零星采購活動提供了便利，但也因缺乏專門的制度規(guī)范,，暴露出一些問題,，社會多有反映。比如,，有的以資格入圍方式選定供應商,，造成市場分割,，影響公平競爭,；有的搞政府采購專供產品,，采購價格遠超市場價；還有的在設備采購中以本機低價入圍,，后續(xù)耗材價格卻遠超市場價格,。因此，《辦法》借鑒國際經驗,，明確了框架協(xié)議采購方式的管理制度,，以期從根本上系統(tǒng)性解決相關問題，構筑長效機制,?？紤]到在實踐中小額零星采購遇到的問題可能比較多，框架協(xié)議采購又是一種全新的政府采購方式,，為穩(wěn)步推進相關工作,，我們將《辦法》定為暫行辦法，經過一段時間的實踐后再作進一步完善,。 

　　問：什么是框架協(xié)議采購方式,？哪些情形可以采用框架協(xié)議采購方式？

　　答：框架協(xié)議采購方式與其他采購方式相比,，主要有以下特點：一是適用范圍不同,。框架協(xié)議采購適用于多頻次,、小額度采購,，不適用于單一項目采購。二是程序不同,?？蚣軈f(xié)議采購具有明顯的兩階段特征，第一階段由集中采購機構或者主管預算單位通過公開征集程序,，確定入圍供應商并訂立框架協(xié)議,；第二階段由采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同,。三是供應商范圍不同,。采用其他采購方式的，一個采購包只能確定一名中標（成交）供應商,，而框架協(xié)議采購可以產生一名或多名入圍供應商,。 

　　《辦法》規(guī)定框架協(xié)議采購的適用范圍具體包括：一是集中采購目錄以內品目，以及與之配套的必要耗材,、配件等,，采購人需要多頻次采購,，單筆采購金額沒有達到政府采購限額標準的。既包括集中采購機構采購項目中的小額零星采購,，也包括納入部門集中采購范圍的本部門,、本系統(tǒng)有特殊要求的小額零星采購。比如,，中央預算單位單筆采購金額小于100萬元的計算機,、復印機、掃描儀等,。二是集中采購目錄以外,、采購限額標準以上，本部門,、本系統(tǒng)所需的法律,、評估、會計,、審計等鑒證咨詢服務,，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達到政府采購限額標準的,。從前期財政部清理違規(guī)設置備選庫,、名錄庫、資格庫的情況看,，采購人在法律,、評估、會計,、審計等鑒證咨詢服務領域訂立框架協(xié)議的需求比較突出,，因此專門將這類服務中的小額零星采購納入了適用范圍。三是集中采購目錄以外,、采購限額標準以上,，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目,，為了方便服務對象選擇,，需要確定多家供應商的。例如,，實踐中的憑單制政府購買服務,。《辦法》同時還規(guī)定了兜底條款,，今后隨著實踐的發(fā)展,，財政部還可以規(guī)定其他適用框架協(xié)議采購方式的情形。 

　　執(zhí)行中需要注意的：一是框架協(xié)議采購方式不能濫用，以免妨礙市場秩序,，沖擊項目采購,。對前述第一種適用情形，按規(guī)定要實施批量集中采購的,，不能實施框架協(xié)議采購,。對前述第二種適用情形，主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目采購,，通過簽訂時間,、地點,、數量不確定的采購合同滿足需求的,，不能采用框架協(xié)議采購方式。二是框架協(xié)議采購為多頻次,、小額度采購提供了一種可供選擇的采購方式,。符合前述適用情形的，集中采購機構或者主管預算單位可以實施框架協(xié)議采購,，也可以按項目采購來執(zhí)行,，并非強制其采用框架協(xié)議采購方式。但一旦選擇框架協(xié)議采購方式,，就應當執(zhí)行《辦法》的規(guī)定,。 

　　問：什么是封閉式框架協(xié)議采購？什么是開放式框架協(xié)議采購,？二者有什么區(qū)別,？

　　答：《辦法》將框架協(xié)議采購分為封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購兩種形式，并明確以封閉式框架協(xié)議采購為主,。封閉式框架協(xié)議采購強調通過公開競爭訂立框架協(xié)議,，除經框架協(xié)議約定的補充征集程序外，不能隨意增加協(xié)議供應商,。開放式框架協(xié)議采購則是由征集人先明確采購需求和付費標準等條件,，凡是愿意接受協(xié)議條件的供應商都可以申請加入。 

　　封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議都要通過公開征集程序訂立,，二者的主要區(qū)別在于：一是入圍階段有無競爭,。在封閉式框架協(xié)議采購中，確定入圍供應商必須有競爭和淘汰,，淘汰比例一般不低于20%,，而且至少要淘汰一家供應商；而在開放式框架協(xié)議采購中,，供應商提出加入申請后,，征集人會對申請文件進行審核，如果供應商符合資格條件,，并對征集公告中的框架協(xié)議內容和付費標準進行了響應,，就可以入圍,，不存在競爭和淘汰。二是能否自由加入和退出,。在封閉式框架協(xié)議有效期內,，不能隨意增加協(xié)議供應商，入圍供應商無正當理由不允許退出,；而在開放式框架協(xié)議有效期內,，供應商可以隨時申請加入和退出。 

　　問：封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購分別適用于什么情形,？

　　答：《辦法》規(guī)定,，框架協(xié)議采購原則上應當采用封閉式框架協(xié)議采購，只有兩種情形可以采用開放式框架協(xié)議采購：一是前述框架協(xié)議采購第一種適用情形中,，因執(zhí)行政府采購政策不適合淘汰供應商的,，比如疫苗采購；以及受基礎設施,、行政許可,、知識產權等限制，供應商數量在3家以下,，并且不適合淘汰供應商的,，比如在一些地方，電信服務商不足3家,。二是前述框架協(xié)議采購第三種適用情形中,，能夠確定統(tǒng)一付費標準，并且為了更好地向公眾提供服務,，需要讓所有愿意接受協(xié)議條件的供應商都加入的政府購買服務項目,。比如，政府購買失業(yè)培訓,、養(yǎng)老,、體檢等服務，服務對象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明,，從入圍供應商中自主選擇服務機構,。 

　　問：封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應商的評審規(guī)則有哪些，在執(zhí)行中需要注意什么,？

　　答：封閉式框架協(xié)議采購的入圍評審規(guī)則是根據框架協(xié)議采購的競爭特點來設置的,，包括價格優(yōu)先法和質量優(yōu)先法。 

　　《辦法》規(guī)定,，價格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應商的主要方法,。如果產品的質量和服務標準明確、統(tǒng)一，就可以在滿足這些要求的基礎上,，只圍繞價格開展競爭,，這是國際通行的競爭方法，也是最直接,、最公平,、使用最普遍的方法，有利于推動明確產品的需求標準,。例如,，電腦等產品有明確的標準，采用價格競爭既保障了基本功能和質量,，也有效控制了高價問題,。使用價格優(yōu)先法要注意結合實際需要，細分領域和等次,，合理確定需求標準,。這里需要說明的是，實踐中確定會計,、審計等服務需求標準有一定的難度，主管預算單位,、行業(yè)協(xié)會和相關企業(yè)要共同努力,，推進服務標準的研究制訂工作，逐步確立針對產品質量,、能夠開展競爭評判的具體要求,，而不僅僅是依靠會計準則、審計準則等行業(yè)通用規(guī)范,。在第二階段確定成交供應商時,，采購人可以綜合考慮質量、價格因素直接選擇,，也可以通過順序輪候或者二次競價的方式來確定,。 

　　《辦法》對質量優(yōu)先法的適用范圍是嚴格限制的，僅適用于兩類項目：一是有政府定價或者政府指導價,，無法競價的,；二是對功能、性能等質量有特別要求的儀器設備,，例如,，一些檢測、實驗設備,，主要是為了滿足科研需要,，鼓勵高新技術產品應用，可以在一定限度內減少對價格因素的考慮。使用質量優(yōu)先法應當在需求調查的基礎上,，結合需求標準科學確定最高限制單價和質量競爭因素,。在第二階段確定成交供應商時，可以不再競爭價格,。 

　　問：框架協(xié)議的訂立主體是誰,？訂立主體應當如何落實《辦法》的規(guī)定？

　　答：框架協(xié)議主要由集中采購機構和主管預算單位訂立,。對于集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材,、配件等，由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協(xié)議,；集中采購目錄以外品目,，由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協(xié)議。其他預算單位,，如醫(yī)院,、高校等，確有需要的,，經其主管預算單位批準,，也可以作為征集人組織實施框架協(xié)議采購，并按照《辦法》關于主管預算單位的規(guī)定執(zhí)行,。 

　　集中采購機構和主管預算單位要加強內控管理,，結合《辦法》規(guī)定建立健全相關內控制度和操作規(guī)程，在采購需求確定,、采購實施計劃編制,、公開征集活動組織和框架協(xié)議履行管理等環(huán)節(jié)全面落實主體責任，做好有關工作,。一是做好框架協(xié)議采購前期準備,。摸清不同采購單位對框架協(xié)議采購的基本需求。集中采購機構要擬訂采購方案,，報財政部門審核,；主管預算單位要將本部門、本系統(tǒng)有特殊要求,、需統(tǒng)一配置的小額零星采購列入部門集中采購項目,，擬訂采購方案，報財政部門備案,。同時,，要做好電子化采購相關準備，已有電子采購系統(tǒng)的,，根據《辦法》規(guī)定優(yōu)化功能設置,；沒有電子采購系統(tǒng)的,，為避免重復建設，可選擇已開發(fā)相關功能的第三方平臺實施框架協(xié)議采購,。二是加強需求標準的制定,，組織開展需求調查，充分聽取采購人,、供應商和專家等的意見,，合理確定采購需求，并逐步形成各類采購的需求標準,。三是科學確定最高限制單價,，充分開展需求調查，形成與貨物,、服務需求標準相對應的最高限制單價,，為供應商競爭報價提供基礎。四是根據工作需要和采購標的市場供應及價格變化情況,，合理確定框架協(xié)議有效期,。貨物項目價格變化較大，有效期一般不超過1年,；服務項目相對穩(wěn)定,，有效期一般不超過2年。五是開展框架協(xié)議履行管理,，包括對第二階段最高限價,、需求標準的執(zhí)行情況和確定成交供應商情況進行管理，為第二階段合同授予提供工作便利,，對入圍產品升級換代進行審核，建立用戶反饋和評價機制,，公開封閉式框架協(xié)議第二階段成交結果,，辦理入圍供應商清退和補充事宜等。 

　　問：針對以往協(xié)議供貨,、定點采購中存在的質次價高,、“買得便宜用得貴”等問題，《辦法》規(guī)定了哪些舉措,？

　　答：解決協(xié)議供貨,、定點采購中的突出問題，關鍵是要落實好《辦法》確立的核心競爭機制,，包括前面提到的加強需求管理,、增強評審客觀性、兩階段選擇等,。除此以外,，《辦法》還規(guī)定了一些措施：一是集中采購機構,、主管預算單位要盡可能確保采購需求標準與最高限制單價相匹配。二是對封閉式框架協(xié)議供應商入圍設置不同淘汰率,，一般不得低于20%,。但是對于采用質量優(yōu)先法的儀器設備采購，由于沒有政府定價,、政府指導價,，評審環(huán)節(jié)又未開展價格競爭，為更好地平衡質量與價格的關系,，將最低淘汰率提高到40%,。三是要求供應商響應的貨物原則上是市場上已有銷售的規(guī)格型號，不能采用專供政府采購的產品,，避免同一貨物因使用專供政府采購的型號導致價格不可比,。同時，要求貨物項目的每個采購包只能用一個產品響應,，避免多產品響應形成報價組合,，干擾價格競爭。四是對耗材使用量大的復印,、打印等儀器設備,，引入全生命周期成本理念，要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價,，并在評審時考慮專用耗材使用成本,。五是引入外部競爭機制，當采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物,，而入圍供應商又不同意將價格降至非入圍供應商報價以下的,，可將合同授予該非入圍供應商。 

　　問：供應商對框架協(xié)議采購活動有異議的,，如何救濟,？相關違法行為如何處理？

　　答：在框架協(xié)議采購的兩階段,，供應商均可依法提出質疑和投訴,。框架協(xié)議訂立階段,，供應商如認為征集相關的文件,、過程和入圍結果使自己權益受損的，可依法向征集人提出質疑,，對質疑答復不滿意或征集人未按時答復的,，可依法向財政部門提出投訴。合同授予階段,，供應商如認為二次競價,、順序輪候過程和成交結果使自己權益受損的,，可依法向采購人、采購代理機構提出質疑,，對質疑答復不滿意或采購人,、采購代理機構未按時答復的，可依法向財政部門提出投訴,。采購合同履行過程中產生的爭議,，按照合同約定和民法典等法律法規(guī)規(guī)定處理，不屬于質疑和投訴范圍,。質疑,、投訴的具體要求按照政府采購法及其實施條例、《政府采購質疑和投訴辦法》等規(guī)定執(zhí)行,。 

　　為保障《辦法》的有效實施,，《辦法》根據政府采購法及其實施條例，規(guī)定了不同情形的處理措施,，以及主管預算單位,、采購人、采購代理機構,、供應商,、財政部門及其工作人員等各方主體的法律責任。