著力構(gòu)建科學(xué)有效的反壟斷監(jiān)管規(guī)則 ——《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于原料藥領(lǐng)域的反壟斷指南》解讀

為貫徹落實(shí)黨中央,、國務(wù)院決策部署，加強(qiáng)原料藥領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管,，預(yù)防和制止壟斷行為，進(jìn)一步明確市場競爭規(guī)則,，維護(hù)原料藥領(lǐng)域市場公平競爭,，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)法律規(guī)定,，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)（以下簡稱委員會(huì)）制定出臺(tái)《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于原料藥領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）,。 

　　一、起草背景 

　　藥品問題關(guān)系國計(jì)民生,。近年來,，我國原料藥領(lǐng)域壟斷行為多發(fā)，影響藥品價(jià)格和穩(wěn)定供應(yīng),，損害市場公平競爭和消費(fèi)者利益,，社會(huì)各方面反映較為集中。市場監(jiān)管總局認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央,、國務(wù)院決策部署,，持續(xù)加大原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法力度,，先后依法嚴(yán)肅查處了冰醋酸、撲爾敏,、葡萄糖酸鈣和巴曲酶等多個(gè)品種原料藥壟斷案件,，有力震懾違法行為，維護(hù)公平競爭秩序,，遏制原料藥壟斷問題,，切實(shí)減輕消費(fèi)者用藥負(fù)擔(dān)，增進(jìn)人民群眾幸福感獲得感安全感,。 

　　在反壟斷執(zhí)法取得一定成效的同時(shí),，由于生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量少、市場集中度高,，原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較大,，合規(guī)經(jīng)營意識(shí)和能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。同時(shí),，原料藥領(lǐng)域商業(yè)模式復(fù)雜多樣,，需要在與現(xiàn)行法律、法規(guī),、規(guī)章和指南做好銜接的基礎(chǔ)上,，結(jié)合原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者行為模式、經(jīng)營特點(diǎn),、合作方式等,，有針對(duì)性地細(xì)化壟斷行為分析思路和認(rèn)定因素，為原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供更加清晰明確的指引,，提升反壟斷監(jiān)管的科學(xué)性,、針對(duì)性和有效性，推動(dòng)原料藥市場規(guī)范健康發(fā)展,。 

　　二,、起草過程 

　　根據(jù)委員會(huì)工作部署，委員會(huì)辦公室堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),，深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中,、三中、四中,、五中,、六中全會(huì)精神，按照依法立法,、科學(xué)立法,、民主立法、開門立法的要求，充分考慮我國原料藥領(lǐng)域特點(diǎn),，做好執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié),，廣泛聽取各方面意見并合理采納意見，主要開展了以下工作：  

　?。ㄒ唬┥钊胙芯啃袠I(yè)特點(diǎn),。組織開展原料藥領(lǐng)域競爭狀況評(píng)估，厘清原料藥市場總體和各細(xì)分品種市場競爭狀況,，研究原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法重點(diǎn)難點(diǎn)問題,，為《指南》制定提供支撐。 

　?。ǘ┓e極開展調(diào)查研究,。向相關(guān)行業(yè)主管部門、地方市場監(jiān)管部門,、行業(yè)協(xié)會(huì)和上中下游企業(yè)等單位開展調(diào)研,，全面了解行業(yè)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，認(rèn)真聽取各方意見,，確?！吨改稀肪o密結(jié)合實(shí)際，更好支持和規(guī)范行業(yè)發(fā)展,。 

　?。ㄈ┤婵偨Y(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。系統(tǒng)梳理原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),，深入分析壟斷行為成因和特點(diǎn),，有針對(duì)性地作出回應(yīng)，使《指南》契合我國原料藥領(lǐng)域市場發(fā)展階段和反壟斷監(jiān)管需要,，解決執(zhí)法面臨的突出問題,。 

　　（四）充分凝聚各方共識(shí),。2020年10月,，在市場監(jiān)管總局官網(wǎng)公開征求社會(huì)公眾意見，廣泛征求政府部門,、市場主體和專家學(xué)者意見,，多次召開專題論證會(huì),、企業(yè)座談會(huì)充分研究論證,，聽取意見建議，充分凝聚各方共識(shí),，確保制度科學(xué)有效,。 

　　三、指南主要特點(diǎn) 

　　《指南》著眼于我國原料藥領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀、市場競爭狀況和經(jīng)營行為特點(diǎn),，在深入總結(jié)《反壟斷法》實(shí)施以來我國原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,，制定形成符合現(xiàn)階段反壟斷實(shí)踐要求的原料藥領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則。具體來說,，《指南》主要有以下特點(diǎn)： 

　?。ㄒ唬﹫?jiān)持立足國情。充分考慮我國原料藥領(lǐng)域國情特點(diǎn),，有針對(duì)性地進(jìn)行研究分析和提煉總結(jié),，在我國《反壟斷法》的基本制度框架下，對(duì)原料藥領(lǐng)域的反壟斷法適用問題作出細(xì)化規(guī)定,。 

　?。ǘ┩怀鰡栴}導(dǎo)向。針對(duì)各方面反映突出的原料藥領(lǐng)域多發(fā)壟斷問題,，明確反壟斷執(zhí)法的基本原則,，逐一細(xì)化認(rèn)定思路和執(zhí)法考量因素，對(duì)分析路徑給出具體清晰的指引,，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,。 

　　（三）充分把握規(guī)律,?；谖覈纤庮I(lǐng)域商業(yè)模式復(fù)雜、經(jīng)營行為多樣,、行業(yè)特點(diǎn)鮮明的實(shí)際情況,，注重把握行業(yè)自身規(guī)律和特點(diǎn)，科學(xué)構(gòu)建反壟斷監(jiān)管規(guī)則,，為市場主體立規(guī)矩,，劃清法律紅線。 

　?。ㄋ模┳⒅丶媸詹⑿?。既注重開展相關(guān)理論研究，又注重加強(qiáng)十余年來反壟斷執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié),，通過廣泛聽取中央和地方有關(guān)部門,、市場主體、專家學(xué)者和社會(huì)各界意見建議,，著力構(gòu)建高水平競爭規(guī)則,，支持和規(guī)范我國原料藥行業(yè)健康發(fā)展。  

　　四,、主要內(nèi)容 

　　《指南》共六章29條,，與《反壟斷法》的結(jié)構(gòu)緊密銜接，針對(duì)各方面反映較為突出的原料藥領(lǐng)域壟斷問題，明確反壟斷監(jiān)管的基本原則,、思路和方法,，細(xì)化壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要規(guī)定了五個(gè)方面內(nèi)容,。 

　?。ㄒ唬┛倓t。一是明確指南的目的和依據(jù),，并界定相關(guān)基礎(chǔ)概念,。二是提出反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)原料藥領(lǐng)域開展反壟斷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)市場公平競爭、依法科學(xué)高效監(jiān)管,、注重保護(hù)消費(fèi)者利益,、持續(xù)強(qiáng)化法律威懾的監(jiān)管原則。三是考慮到原料藥領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋廣,、業(yè)務(wù)類型多的特點(diǎn),，對(duì)相關(guān)商品市場和相關(guān)地域市場的界定思路進(jìn)行詳細(xì)闡釋。 

　?。ǘ艛鄥f(xié)議,。一是分析壟斷協(xié)議反壟斷執(zhí)法的基本思路，明確壟斷協(xié)議的形式,，并針對(duì)其他協(xié)同行為作出了具體的解釋,。二是結(jié)合原料藥領(lǐng)域特點(diǎn)，列舉了經(jīng)營者達(dá)成或?qū)嵤艛鄥f(xié)議的常見方式以及執(zhí)法考量因素,，明確原料藥經(jīng)營者對(duì)交易相對(duì)人實(shí)施地域限制或者客戶限制,，可能構(gòu)成縱向壟斷協(xié)議行為，闡述了縱向壟斷協(xié)議的競爭損害效果,。三是對(duì)經(jīng)營者實(shí)施協(xié)同行為的分析思路進(jìn)行了細(xì)化,。四是明確了軸輻協(xié)議的具體形式，提出了適用《反壟斷法》的分析思路,。五是對(duì)豁免和寬大制度做了說明,，并對(duì)規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)行為進(jìn)行了規(guī)定。 

　?。ㄈE用市場支配地位,。一是結(jié)合原料藥領(lǐng)域特點(diǎn)，闡明濫用市場支配地位行為反壟斷執(zhí)法的基本思路,，明確認(rèn)定或者推定經(jīng)營者具有市場支配地位的考量因素,，包括經(jīng)營者的市場份額、相關(guān)市場競爭狀況,、經(jīng)營者的實(shí)際產(chǎn)能和產(chǎn)量,、經(jīng)營者控制原料藥銷售市場或者采購市場的能力、經(jīng)營者的財(cái)力和技術(shù)條件,、交易相對(duì)人的依賴程度,、現(xiàn)實(shí)和潛在交易相對(duì)人的數(shù)量、交易相對(duì)人的制衡能力,、市場進(jìn)入難易程度等,，并明確市場份額計(jì)算方法。二是重點(diǎn)細(xì)化常見濫用市場支配地位行為的表現(xiàn)形式,，包括不公平高價(jià),、拒絕交易、限定交易,、搭售,、附加不合理交易條件、差別待遇等,，有針對(duì)性地回應(yīng)壟斷漲價(jià),、控銷斷供、要求回購制劑等原料藥領(lǐng)域常見的壟斷行為,，增強(qiáng)法律制度的可操作性,，為市場主體提供明確的合規(guī)指引。三是結(jié)合原料藥領(lǐng)域經(jīng)營特點(diǎn)和執(zhí)法實(shí)踐,，闡明共同濫用市場支配地位行為的認(rèn)定思路和考慮因素,。 

　　（四）經(jīng)營者集中,。一是針對(duì)部分原料藥品種市場規(guī)模相對(duì)較小,，經(jīng)營者年度營業(yè)額可能沒有達(dá)到《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但證據(jù)表明經(jīng)營者實(shí)施的集中具有或者可能具有排除,、限制競爭的效果,，明確規(guī)定國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。二是對(duì)符合上述情形的經(jīng)營者集中,，鼓勵(lì)原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者在實(shí)施集中前盡早與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行商談,。 

　　（五）濫用行政權(quán)力排除,、限制競爭,。《指南》主要細(xì)化原料藥領(lǐng)域涉及限定交易,、妨礙商品自由流通,、招標(biāo)投標(biāo)限制、投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)限制,、強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為,、制定含有排除,、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的表現(xiàn)形式,，明確對(duì)涉及原料藥領(lǐng)域市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章,、規(guī)范性文件和其他政策措施等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查，維護(hù)全國統(tǒng)一大市場,。 

　　《指南》的制定和出臺(tái),，進(jìn)一步完善了反壟斷監(jiān)管制度規(guī)則，有利于增強(qiáng)原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性,、科學(xué)性和有效性,，提高執(zhí)法的可預(yù)期性和透明度。同時(shí),，也有利于原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者明確行為界限,，依法加強(qiáng)合規(guī)自律，降低違法風(fēng)險(xiǎn),。市場監(jiān)管總局將以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中,、四中,、五中、六中全會(huì)精神,，始終堅(jiān)持人民至上,，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，持續(xù)強(qiáng)化原料藥領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管,，維護(hù)市場公平競爭和廣大消費(fèi)者利益,。