完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律制度——新《土地管理法實施條例》系列解讀之五

常 江

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容之一,。自2015年2月十二屆全國人大常委會第十三次會議正式授權(quán)開展農(nóng)村土地制度改革試點,，到2019年底試點工作正式結(jié)束,，歷時近五年,，試點工作取得的成效,，被2019年8月審議通過的《土地管理法》修正案廣泛吸收,。體現(xiàn)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面的法律修改，主要是刪除了原法建設(shè)項目必須使用國有土地的規(guī)定,，為集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)破除了法律障礙,，同時，擴大了集體建設(shè)用地使用范圍和方式，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用和入市管理措施等,。本次《土地管理法實施條例》(以下簡稱《條例》)的全面修訂,，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度方面單設(shè)一節(jié)，對《土地管理法》修正案的規(guī)定作了進一步細化和明確,，增強了制度的配套性和操作性,。

一、明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地適用的總體要求

《條例》落實《土地管理法》規(guī)定,，明確“國土空間規(guī)劃確定為工業(yè),、商業(yè)等經(jīng)營性用途，且已依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,，土地所有權(quán)人可以通過出讓,、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內(nèi)有償使用”的同時，要求國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地的布局和用途,，依法控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模,，促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。該規(guī)定既落實了《土地管理法》關(guān)于合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地的要求,，也著眼當(dāng)前及長遠土地資源形勢,，在控制總體規(guī)模和提高節(jié)約集約利用水平方面對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用作了原則規(guī)范。

二,、明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的程序

在《土地管理法》的制度框架下,，《條例》明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律程序。土地所有權(quán)人擬出讓,、出租集體經(jīng)營性建設(shè)用地的,，市縣人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)提出規(guī)劃條件，明確土地界址,、面積,、用途和開發(fā)強度以及產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護等要求。在此基礎(chǔ)上,，土地所有權(quán)人依據(jù)確定的相關(guān)要求擬訂入市(出讓,、出租等)方案，并依照《土地管理法》第六十三條的規(guī)定,，由本集體經(jīng)濟組織形成書面意見,，在出讓、出租前不少于十個工作日報市,、縣人民政府,。市、縣人民政府認(rèn)為入市方案不符合規(guī)劃條件或者產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求等的,，應(yīng)當(dāng)在收到方案后五個工作日內(nèi)提出修改意見,?！稐l例》在此沒有通過設(shè)立行政審批事項進行管理，一定程度上凸顯了政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的服務(wù)職能,。土地所有權(quán)人按照確定的入市方案,，即可按照法定程序確定土地使用者并簽訂合同，之后繳納相關(guān)稅費,，辦理不動產(chǎn)登記,。

三、明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方案和合同內(nèi)容

為使《條例》具備可操作性,，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容: 宗地的土地界址,、面積、用途,、規(guī)劃條件,、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限,、交易方式,、入市價格、集體收益分配安排等,。

土地所有權(quán)人按照入市方案確定的方式(招標(biāo),、拍賣、掛牌或者協(xié)議等)確定土地使用者后,，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,。為全面增強操作性，《條例》明確,，合同應(yīng)當(dāng)載明土地界址,、面積、用途,、規(guī)劃條件,、使用期限、交易價款支付,、交地時間和開工,、竣工期限、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求,，約定提前收回的條件,、補償方式、土地使用權(quán)屆滿續(xù)期和地上建筑物,、構(gòu)筑物等附著物處理方式,，以及違約責(zé)任和解決爭議的辦法等,；規(guī)定未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入合同的,，合同無效,；造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任,?！稐l例》同時規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)報市,、縣人民政府自然資源主管部門備案,，并要求自然資源部制定合同示范文本，進一步強化了政府的服務(wù)職能,。

四,、明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)權(quán)利義務(wù)

《條例》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者應(yīng)當(dāng)按照約定及時支付集體經(jīng)營性建設(shè)用地價款,，并依法繳納相關(guān)稅費,，這是對使用者法定義務(wù)的明確；同時,，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以及依法利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建造的建筑物,、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)，《條例》明確可以依法申請辦理不動產(chǎn)登記,，這是對使用者合法權(quán)益的保障,。當(dāng)然，按照合同支付價款和依法繳納相關(guān)稅費是辦理不動產(chǎn)登記的前置條件,。

為促進資源高效利用,，《條例》還對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的二級市場作出了相關(guān)規(guī)定，《條例》明確,，通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓,、互換、出資,、贈與或者抵押的,，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并書面通知土地所有權(quán)人,。此規(guī)定也是對相關(guān)各方合法權(quán)益的法律制度保障,。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地依法入市是改革的必然，也是實踐的需要,，對于增強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力,，增加農(nóng)民土地財產(chǎn)收入，促進鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展均具有重要意義,。下一步,，自然資源部將根據(jù)法律法規(guī),，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，持續(xù)完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)政策制度,。