落實國土空間規(guī)劃制度促進土地資源可持續(xù)利用——新《土地管理法實施條例》系列解讀之一

李文謙

新《土地管理法》落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃制度的改革精神,，將“經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā),、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)”寫入法律，首次明確了國土空間規(guī)劃的法律地位,，并對國土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的銜接做出規(guī)定。2021年7月2日發(fā)布新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》）,，進一步細化落實新《土地管理法》關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系的要求,，明確了國土空間規(guī)劃編制、實施的具體路徑,。

一,、進一步明確土地開發(fā)、保護,、建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行,，強化空間規(guī)劃意識。

以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展,，是黨治國理政的重要方式,，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記說過,，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益,，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱,?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》已經(jīng)明確，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南,、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖,，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。

新《條例》進一步規(guī)定,，土地開發(fā),、保護、建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行,。土地是國土空間的載體和重要組成部分,，按照“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再開工建設(shè)”的要求，新《條例》特別強調(diào)在土地管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)強化空間規(guī)劃意識,，發(fā)揮好國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌布局作用,，對土地開發(fā)、保護,、建設(shè)活動做出科學(xué)安排,。堅持先規(guī)劃、后實施,，嚴(yán)禁違反國土空間規(guī)劃進行開發(fā)建設(shè)活動,。國土規(guī)劃一經(jīng)批復(fù),，就具有法律效力，任何單位和個人不得隨意修改,、違規(guī)變更,，堅決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。堅持按法定條件和程序修改規(guī)劃,，嚴(yán)格審批,。對國土空間規(guī)劃編制實施過程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任,。

二,、進一步明確在國土空間規(guī)劃中落實“三條控制線”的要求，構(gòu)建空間管控邊界,。

黨的十九大報告明確要求：“完成生態(tài)保護紅線,、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”,。2019年3月5日,，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)，要堅持底線思維,，以國土空間規(guī)劃為依據(jù),，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè),、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線,、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線,。新《條例》按照黨中央,、國務(wù)院決策部署，堅持底線思維,、保護優(yōu)先,，首次將劃定落實“三條控制線”寫入法規(guī)，規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求,，統(tǒng)籌布局生態(tài),、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間,，劃定落實生態(tài)保護紅線,、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

“三條控制線”以底線約束方式體現(xiàn)了科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài),、農(nóng)業(yè),、城鎮(zhèn)等功能空間的要求。生態(tài)保護紅線是生態(tài)安全底線，對在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域,，必須實行強制性嚴(yán)格保護,。永久基本農(nóng)田是糧食安全底線，在嚴(yán)守耕地紅線的基礎(chǔ)上,，必須對保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給,、達到質(zhì)量要求的耕地實行永久特殊保護。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界體現(xiàn)了國土安全底線的要求,，劃定可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè),、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，框定總量,，限定容量,，防止城鎮(zhèn)無序蔓延。目前,，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ),，全國自然資源系統(tǒng)正在牽頭開展“三條控制線”劃定和落地。下一步,，要運用全國統(tǒng)一,、多規(guī)合一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，切實落實好以“三條控制線”為基礎(chǔ)分類分空間的管控措施,。

三,、進一步明確國土空間規(guī)劃中關(guān)于土地管理方面的內(nèi)容，細化空間約束指標(biāo),。

近年來,，全國自然資源系統(tǒng)持續(xù)加快推進“五級三類”國土空間規(guī)劃編制工作?！稐l例》修訂案進一步明確了國土空間規(guī)劃編制實施的內(nèi)容,、要求、目標(biāo)等,，規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局,、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容,。建立全國統(tǒng)一,、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系,，首先要按照整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局的要求,，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價工作基礎(chǔ)上科學(xué)布局。

落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度是國土空間規(guī)劃編制實施的重要目標(biāo),?！稐l例》修訂案特別細化了土地管理有關(guān)的規(guī)劃指標(biāo),，規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量,、禁止開墾的范圍等要求,，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間,，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模,，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地可持續(xù)利用,。這一規(guī)定既細化了國土空間規(guī)劃中土地管理方面的底線約束,、控制性指標(biāo)，又指明了在土地開發(fā),、保護,、建設(shè)活動必須遵循的基本目標(biāo)，即提高土地節(jié)約集約利用水平,，保障土地可持續(xù)利用,。

國土空間規(guī)劃制度的建立實施，是黨中央,、國務(wù)院作出的重大改革部署,。新《土地管理法》和新《土地管理法實施條例》邁出了空間規(guī)劃改革在法律制度頂層設(shè)計方面的第一步。今后,，我們要繼續(xù)按照黨中央,、國務(wù)院決策部署，堅定不移推進和實施“多規(guī)合一”,，形成“一本規(guī)劃,、一張藍圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系,、實施監(jiān)督體系,、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺,，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。同時,，抓緊推進《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》等法律法規(guī)和配套政策的制定,，加快構(gòu)建上下協(xié)調(diào)、科學(xué)有序的國土空間法律制度體系,，為堅持以人民為中心,、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢提供更高質(zhì)量,、更有效率,、更加公平、更可持續(xù)的國土空間,。