《江蘇省超過法定退休年齡人員和實習(xí)生參加工傷保險辦法》政策解讀

一,、關(guān)于起草《辦法》的背景和意義

自 2004 年《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）頒布至今,，我省工傷保險逐步覆蓋機(jī)關(guān)、企業(yè),、事業(yè)單位,、社會團(tuán)體、 民辦非企業(yè)單位等組織和有雇工的個體工商戶,。十六年間,，我省工傷參保人數(shù)自480 萬人增長到2090萬人，但是,，對照當(dāng)前新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求,，現(xiàn)行制度尚未達(dá)到十九大報告提出的“兜底線、織密網(wǎng),、建機(jī)制”要求,。主要豁口是兩類人群，主要困難是：一方面,，非典型的勞動關(guān)系導(dǎo)致用人單位無法為兩類人群參加工傷保險,，但司法實踐中往往判決由用人單位承擔(dān)工傷保險責(zé)任；另一方面,，兩類人群職業(yè)傷害保護(hù)的商業(yè)保費高昂,，遠(yuǎn)超適齡青壯年保費的2倍，是職工工傷保險費的數(shù)倍,。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù),，全省每年有近60萬全日制職業(yè)學(xué)校學(xué)生參加頂崗實習(xí),， 有近600萬超齡人員繼續(xù)就業(yè)，兩類人群由于制度原因始終未能參加工傷保險,，缺保障,、難維權(quán)的現(xiàn)象也一直存在。

除現(xiàn)實迫切需要外,，國家,、省對此兩類人群的職業(yè)傷害保障保護(hù)也做出了明確要求：2019 年，人社部工傷司發(fā)文鼓勵各地結(jié)合自身工作實際開展兩類人群工傷參保工作,；2020年,，惠建林副省長也在《關(guān)于報送就業(yè)和收入分配領(lǐng)域突出民生問題清單的報告》中批示：請人社廳按省委省政府研究決策抓好落實，對已經(jīng)明確事項會同有關(guān)部門抓緊推進(jìn),，其中就涉及到兩類人群的職業(yè)傷害保障問題,；近年來，各級人大,、政協(xié)會議也多次收到相關(guān)建議,、提案。

二,、《辦法》的制定原則

由于工傷事故具有偶發(fā)性,，參保人數(shù)越多，工傷保險費越低,。 2020年,，全省工傷保險月平繳費不到30 元/人，工傷保險基金支付的一次性工亡補助金標(biāo)準(zhǔn)已接近85萬元,。各類用工主體對單獨參加工傷保險的呼聲較高,，考慮到工傷保險制度延續(xù)性、公平性和工傷保險基金的安全性,，我們在制度設(shè)計上遵循了以下三個原則,。

（一）扶持性原則。經(jīng)過比較分析,，考慮到兩類人群屬于保障缺失,、工傷風(fēng)險較大的群體，且絕大部分在小微企業(yè)或微利行業(yè)從業(yè),，出臺《辦法》既填補了制度覆蓋空白,，也有利于扶持中小微企業(yè)和微利行業(yè)。

（二）公平性原則,。由于兩類人群不能參加養(yǎng)老,、醫(yī)療保險,， 在實地調(diào)研中,，部分地區(qū)建議通過商業(yè)保險予以兩類人群保障,， 并應(yīng)與工傷保險存在一定的制度差別?？紤]社會保險制度的本質(zhì),，且商業(yè)保險存在不可持續(xù)、保障不足的問題,，經(jīng)研究,，我們認(rèn)為將兩類人群納入工傷保險，且在參保方式,、繳費費率,、費用來源、認(rèn)定（視同）,、待遇項目和保障水平與《條例》和《江蘇省實施〈工傷保險條例〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）一致,，才是回應(yīng)民生關(guān)切、解決根本問題的路徑,?？紤]到浙江各地在出臺相關(guān)政策的時間節(jié)點、操作辦法各不相同,，根據(jù)江蘇省政府辦公廳出臺《關(guān)于江蘇省工傷保險省級統(tǒng)籌的實施意見》要求,，決定通過省級層面出臺《辦法》，實現(xiàn)全省統(tǒng)一,，確保全省兩類人群和用人單位早日享受這一惠民政策,。

（三）倡導(dǎo)性原則。規(guī)范性文件的制定主體,、依據(jù)必須充分,、 合法。由于兩類人群不在《條例》覆蓋范圍,，沒有上位法支持強制參保,，基于此，《辦法》定位于倡導(dǎo)性文件,，通過扶持性政策的出臺,，鼓勵用人單位參加工傷保險分散其用工風(fēng)險，借此給予兩類人群更好更高的工傷保障,。同時,，為進(jìn)一步減證便民、優(yōu)化服務(wù),，適應(yīng)兩類人群的流動性,，根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》工作要求，對兩類人群參加工傷保險必需的3項材料采用告知承諾制辦理,。在繳費方式上,，分別采取了按月繳費和一次性繳費的方式,，進(jìn)一步方便用人單位辦理參保繳費手續(xù)。

三,、《辦法》的主要內(nèi)容及需要說明的幾個問題

《辦法》共有十九條,，涉及六個方面的規(guī)定，與《條例》和《實施辦法》構(gòu)架設(shè)計相一致,。其中有兩個問題需要做如下說明,。

（一）關(guān)于經(jīng)辦能力的考慮。以前兩類人群不能參保,，不由 工傷保險基金給付待遇,，部分用人單位越過法定工傷保險認(rèn)定程序，直接與受傷害人員協(xié)商解決,?！掇k法》的出臺，給用人單位為兩類人群參加工傷保險打開了通道,，也給人社業(yè)務(wù)經(jīng)辦帶來了新的工作量,，甚至可能帶來復(fù)議訴訟和基金防控風(fēng)險。這給很多以前與醫(yī)保合署辦公的部門又帶來了一次大考,。經(jīng)反復(fù)溝通和統(tǒng)一思想認(rèn)識,，各地均表示要對標(biāo)群眾工作和改革攻堅的能力，堅持民生為本,，眾志成城,、克服困難，主動推進(jìn)全省工傷保險高質(zhì)量發(fā)展,。

（二）關(guān)于 1-4 級實習(xí)生工傷保險待遇的說明,。《條例》規(guī)定,，工傷職工被鑒定為一至四級的,，保留勞動關(guān)系，退出工作崗位,，由用人單位和職工繳納基本養(yǎng)老,、基本醫(yī)療保險費，用以保障工傷職工后續(xù)的養(yǎng)老,、醫(yī)療待遇,。以前，重度殘疾的實習(xí)生的養(yǎng)老,、醫(yī)療待遇沒有長期保障,；以后，一旦實習(xí)生因工致殘為 1-4 級，將由工傷保險基金承擔(dān)其后續(xù)工傷醫(yī)療,、傷殘津貼（可替代養(yǎng)老保險作用）等費用,。此外，1-4 級實習(xí)生依舊可以通過參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險解決其醫(yī)療保障問題,；符合民政救助資格的,，還可以享受民政補貼,。