健全反壟斷審查制度 推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展——《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》解讀

　　 為貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中,、三中,、四中全會要求,，鞏固機(jī)構(gòu)改革成果,，構(gòu)建更加科學(xué)系統(tǒng)完備的經(jīng)營者集中審查法律體系,，市場監(jiān)管總局在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,、整合完善現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,，制定出臺《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》是經(jīng)營者集中反壟斷審查制度健全完善的重要里程碑,，為保護(hù)市場公平競爭，營造寬松便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境和有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的競爭環(huán)境，提供了堅實(shí)的法治保障,。

　　一,、起草背景 

　　經(jīng)營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分?！斗磯艛喾ā穼?shí)施以來,，經(jīng)營者集中審查制度不斷完善，國務(wù)院制定了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》1部行政法規(guī),，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定了《經(jīng)營者集中申報辦法》《經(jīng)營者集中審查辦法》《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報營業(yè)額計算辦法》《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》等5部部門規(guī)章,、《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》等8件規(guī)范性文件、《經(jīng)營者集中案件審查工作規(guī)則》等10件內(nèi)部工作規(guī)則和28件專用文書,，形成了較為完備的法律規(guī)則體系,。經(jīng)營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，“十三五”時期,，收到經(jīng)營者集中申報2159件（總局成立以來1380件）,，審結(jié)2023件（總局成立以來1282件），附加限制性條件批準(zhǔn)22件（總局成立以來13件）,；查處違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件53件（總局成立以來41件）,，貫徹新發(fā)展理念，有力保護(hù)了市場公平競爭,，助力企業(yè)優(yōu)化重組和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,，維護(hù)了消費(fèi)者利益和社會公共利益，促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,。 

　　黨的十九屆四中全會明確提出健全反壟斷審查制度?，F(xiàn)行經(jīng)營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，部分條款不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要,，有的需要與總局相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)銜接，有必要在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,、梳理整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,，制定《規(guī)定》，構(gòu)建更加科學(xué)系統(tǒng)完備的制度框架,，為加強(qiáng)和改進(jìn)經(jīng)營者集中反壟斷審查提供法治保障,。 

　　二、指導(dǎo)思想和起草原則 

　　市場監(jiān)管總局堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),，深入貫徹落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神,，全面落實(shí)黨的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”和十九屆四中全會健全反壟斷審查制度的戰(zhàn)略部署,，圍繞建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求,，著力健全反壟斷審查制度，提升執(zhí)法的專業(yè)化規(guī)范化法治化水平，實(shí)現(xiàn)反壟斷工作優(yōu)化協(xié)同高效,，推動構(gòu)建統(tǒng)一開放,、競爭有序的市場體系。在《規(guī)定》起草過程中,，市場監(jiān)管總局堅持“服務(wù)發(fā)展,、統(tǒng)一規(guī)范、問題導(dǎo)向,、開門立法”的十六字方針,。 

　　（一）堅持服務(wù)發(fā)展,。深入落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革要求,，服務(wù)市場監(jiān)管工作大局，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查制度,。增加委托地方執(zhí)法條款,，優(yōu)化審查程序，便利經(jīng)營者申報,、提高審查效率,，大幅壓縮調(diào)查時間，增強(qiáng)經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法透明度和可預(yù)期性,，降低企業(yè)制度性交易成本,，服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。 

　?。ǘ﹫猿纸y(tǒng)一規(guī)范,。原經(jīng)營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，涉及4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件,，且部分條款不能適應(yīng)工作需要,。起草工作全面貫徹落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神，整合現(xiàn)有分散的規(guī)章和規(guī)范性文件,，統(tǒng)一審查規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政提供清晰指引。加強(qiáng)與市場監(jiān)管相關(guān)規(guī)定銜接,，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性,、整體性、協(xié)同性,，提升市場監(jiān)管的整體效能,。 

　　（三）堅持問題導(dǎo)向,?！斗磯艛喾ā穼?shí)施十二年來,，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在經(jīng)營者集中審查方面積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗，對一些疑難問題形成了符合中國市場環(huán)境特點(diǎn),、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的思路和做法,。《規(guī)定》注重總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,，對執(zhí)法實(shí)踐中反映的問題作出針對性回應(yīng)和解決,，進(jìn)一步明確審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，澄清疑問,、統(tǒng)一認(rèn)識,，增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性和可操作性，回應(yīng)社會期待,。 

　?。ㄋ模﹫猿珠_門立法。認(rèn)真聽取政府部門,、行業(yè)協(xié)會,、市場主體、專家學(xué)者和中外律所等各方意見,，充分保障相關(guān)方知情權(quán),、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),，匯集各方智慧,，切實(shí)提高立法質(zhì)量。研究借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗,，通過國際合作和專題研究,，吸收經(jīng)營者集中反壟斷審查的理論研究最新成果，確保制度設(shè)計的科學(xué)性和前瞻性,。 

　　三,、起草過程和制度設(shè)計 

　　2019年10月，市場監(jiān)管總局啟動《規(guī)定》起草工作,。在整合商務(wù)部《經(jīng)營者集中申報辦法》《經(jīng)營者集中審查辦法》《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》4部部門規(guī)章及《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》2部規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上,，形成《規(guī)定》征求意見稿，于2020年1月7日至2月7日在中國法制信息網(wǎng)和市場監(jiān)管總局官網(wǎng)征求社會公眾意見,，同時書面征求國務(wù)院反壟斷委員會成員單位、總局各司局,、各省級市場監(jiān)管部門意見,。2020年2月至6月，市場監(jiān)管總局對相關(guān)部門,、行業(yè)協(xié)會,、國內(nèi)外企業(yè),、機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所及個人提交的意見反饋進(jìn)行逐條深入研究論證,，對《規(guī)定》草案反復(fù)修改完善,，形成了《規(guī)定》并經(jīng)批準(zhǔn)頒布實(shí)施。 

　　《規(guī)定》著眼于規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查執(zhí)法,、促進(jìn)市場主體依法合規(guī)經(jīng)營進(jìn)行制度設(shè)計,。《規(guī)定》共六十五條,，既總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,，又注重解決現(xiàn)實(shí)問題，主要圍繞五方面內(nèi)容進(jìn)行制度設(shè)計： 

　?。ㄒ唬┰鰪?qiáng)制度系統(tǒng)性,。《規(guī)定》整合了原有部門規(guī)章和規(guī)范性文件內(nèi)容,，梳理了經(jīng)營者集中反壟斷審查的實(shí)體和程序規(guī)定,，內(nèi)容涵蓋經(jīng)營者集中申報、審查,、限制性條件的監(jiān)督和實(shí)施,、違法實(shí)施經(jīng)營者集中調(diào)查全流程，整合各流程共性內(nèi)容,，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序,，增加總則、法律責(zé)任和附則三章,，建立了系統(tǒng)完備的經(jīng)營者集中審查制度,，有利于進(jìn)一步完善反壟斷立法體系，也為市場主體依法開展經(jīng)營者集中提供更多便利,。 

　?。ǘ?qiáng)調(diào)執(zhí)法統(tǒng)一性。在現(xiàn)行反壟斷法律框架下,，經(jīng)營者集中審查為中央事權(quán),，由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)統(tǒng)一執(zhí)法。2018年機(jī)構(gòu)改革以來,，市場監(jiān)管總局已就壟斷協(xié)議,、濫用市場支配地位和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭三類行為處理建立普遍授權(quán)的調(diào)查機(jī)制,，形成國家和省兩級執(zhí)法機(jī)制,，對提高反壟斷執(zhí)法效能，維護(hù)市場公平競爭發(fā)揮了重要作用,?！兑?guī)定》明確市場監(jiān)管總局可以委托省級市場監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查,，為今后在有條件的地區(qū)開展委托執(zhí)法試點(diǎn)提供法律依據(jù)，有利于充分調(diào)動地方積極性,，發(fā)揮地方力量共同做好反壟斷工作,，促進(jìn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)縱向深度融合。 

　?。ㄈ┨岣叻纱_定性,。《規(guī)定》適應(yīng)實(shí)踐需要,，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,，進(jìn)一步明確經(jīng)營者集中審查制度中的實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括控制權(quán)判斷因素,、營業(yè)額計算標(biāo)準(zhǔn),、簡易案件適用情形、評估經(jīng)營者集中競爭影響和附加限制性條件承諾方案的考慮因素,、買方先行等特殊制度的適用情形,、義務(wù)人履行義務(wù)的總體要求、受托人的資格要求,、剝離買方要求,、剝離完成前義務(wù)人的相關(guān)義務(wù)、受托人職責(zé),、違法實(shí)施經(jīng)營者集中的主要情形等,，增強(qiáng)了法律的可操作性，既有利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中把握尺度,，也有利于市場主體開展合規(guī)工作,。 

　　（四）提升程序規(guī)范性,?！兑?guī)定》對經(jīng)營者集中審查中的執(zhí)法程序作了優(yōu)化和細(xì)化，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法透明度,，提高執(zhí)法效能,，也為經(jīng)營者提供更加清晰的指引，包括增加申報指導(dǎo)條款,；明確審查過程中補(bǔ)充文件,、資料的義務(wù)，受托人的選任程序,，剝離時限和程序,，限制性條件的變更和解除程序；大幅縮短調(diào)查違法實(shí)施經(jīng)營者集中時間,，細(xì)化違法實(shí)施經(jīng)營者集中的調(diào)查程序要求,；明確剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)作為一項新的集中進(jìn)行申報；理順剝離買方評估與集中申報的關(guān)系,；對未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中調(diào)查程序作了原則性規(guī)定等,。 

　　（五）強(qiáng)化制度威懾性,?！兑?guī)定》以《反壟斷法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律為依據(jù)，專章規(guī)定經(jīng)營者集中申報,、審查,、附條件監(jiān)督執(zhí)行和違法實(shí)施集中調(diào)查處理等程序中涉及的法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容，在規(guī)章有權(quán)規(guī)定的法律責(zé)任范圍內(nèi)增加對個別行為的行政處罰,，強(qiáng)化法律約束,，增強(qiáng)法律威懾效果。主要包括規(guī)定申報人隱瞞情況,、提供虛假材料的法律責(zé)任,；對未按要求履行職責(zé)的受托人增加處以罰款的法律責(zé)任；增加剝離業(yè)務(wù)買方的法律責(zé)任等,。 

　　四,、主要修訂內(nèi)容 

　　總體看，相較于《經(jīng)營者集中申報辦法》等4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件的有關(guān)內(nèi)容,，《規(guī)定》的主要變化有十個方面： 

　?。ㄒ唬?qiáng)調(diào)平等對待所有經(jīng)營者。 

　　隨著我國反壟斷執(zhí)法力度的加大,，尤其是一些外國企業(yè)成為反壟斷調(diào)查和處罰的對象,，國際上出現(xiàn)了一種聲音，質(zhì)疑中國反壟斷執(zhí)法是專門對付外國企業(yè)的,，即存在所謂的“選擇性執(zhí)法”和通過反壟斷來實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)和投資保護(hù)的問題,。與其他兩部反壟斷部門規(guī)章相同，《規(guī)定》在總則第五條明確,，“市場監(jiān)管總局開展經(jīng)營者集中反壟斷審查工作時,，應(yīng)當(dāng)平等對待所有經(jīng)營者”。這一規(guī)定既是依法行政的必然要求,，也重申和體現(xiàn)了對待內(nèi)資和外資,、國有與民營、大公司與中小企業(yè)一視同仁的執(zhí)法原則,，有利于消除外界誤解,，增進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各方互信，完善各類市場主體公平競爭的法治環(huán)境,。 

　?。ǘ┪虚_展經(jīng)營者集中審查,。 

　　依照《反壟斷法》規(guī)定，經(jīng)營者集中審查屬于中央事權(quán),，由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)執(zhí)法工作,，不能像《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》一樣授權(quán)地方市場監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查。近年來,，經(jīng)營者集中申報案件數(shù)量逐年增加,，2019年審結(jié)案件465件，較2015年增長40%,，中央層面執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員和力量不足的矛盾日益突出,。依照《行政許可法》的規(guī)定，《規(guī)定》明確市場監(jiān)管總局根據(jù)工作需要,，可以委托省,、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查,，充分調(diào)動地方力量共同做好經(jīng)營者集中審查工作,，進(jìn)一步形成工作合力，提高審查效率,。委托實(shí)施審查,，被委托的行政機(jī)關(guān)應(yīng)以市場監(jiān)管總局的名義實(shí)施審查并作出審查決定，市場監(jiān)管總局對被委托機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo),，相關(guān)法律責(zé)任由市場監(jiān)管總局承擔(dān),。《規(guī)定》出臺后,，總局將在部分有條件的地區(qū)開展先行先試,，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)營者集中審查執(zhí)法機(jī)制。 

　?。ㄈ┟鞔_審查實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn),。 

　　《反壟斷法》實(shí)施以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審結(jié)經(jīng)營者集中案件超過3000件,，其中禁止2件,，附加限制性條件批準(zhǔn)48件，積累了較為豐富的經(jīng)驗,，就審查中的一些重點(diǎn)問題形成了較為清晰的思路,。為提高經(jīng)營者集中審查的規(guī)范性和科學(xué)性，并提供更加清晰的指引,，《規(guī)定》明確和細(xì)化了經(jīng)營者集中申報,、審查和調(diào)查中涉及的實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)： 

　　一是明確控制權(quán)的判斷因素。控制權(quán)是經(jīng)營者集中審查制度的核心概念之一,。根據(jù)《反壟斷法》第二十條,，經(jīng)營者是否取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定影響（以下統(tǒng)稱為控制權(quán)）是判斷一項交易是否構(gòu)成經(jīng)營者集中的標(biāo)準(zhǔn)?！斗磯艛喾ā分械目刂茩?quán)與公司法或者證券法所稱的控制在內(nèi)涵和外延上均有所不同,，是指經(jīng)營者對其他經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動或者重大經(jīng)營決策具有或者可能具有決定性影響的權(quán)利或者狀態(tài)，包括直接和間接,、單獨(dú)和共同、積極和消極的控制權(quán),，也包括控制的權(quán)利和事實(shí)狀態(tài),。實(shí)踐中，控制權(quán)的情形和形式復(fù)雜多樣,?！兑?guī)定》在梳理法律制度、總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，列舉了判斷控制權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮的因素,，包括交易目的及計劃、交易前后股權(quán)結(jié)構(gòu)及變化,、股東大會和董事會表決事項及表決機(jī)制,、高級管理人員任免機(jī)制、股東和董事間是否存在一致行動等特殊關(guān)系,、經(jīng)營者之間是否存在重大商業(yè)關(guān)系或合作協(xié)議等,。在判斷經(jīng)營者之間是否存在控制關(guān)系時，需要根據(jù)實(shí)際情況,，對上述因素進(jìn)行綜合分析和考慮,。 

　　二是明確評估競爭影響的考慮因素?！斗磯艛喾ā返诙邨l規(guī)定了審查經(jīng)營者集中應(yīng)當(dāng)考慮的六項因素,。《規(guī)定》在《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》基礎(chǔ)上,，總結(jié)經(jīng)營者集中審查實(shí)踐經(jīng)驗,，明確了經(jīng)營者集中競爭損害的分析思路，并對《反壟斷法》規(guī)定的六項考慮因素逐一進(jìn)行細(xì)化,。在競爭損害的分析思路方面,，《規(guī)定》第二十五條體現(xiàn)了經(jīng)營者集中競爭損害理論中的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)，即：經(jīng)營者是否通過集中單獨(dú)或共同排除,、限制相關(guān)市場競爭,，評估相應(yīng)的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)時，需要考慮參與集中經(jīng)營者排除、限制競爭的能力,、動機(jī)和可能性,。涉及上下游或關(guān)聯(lián)市場等兩個以上相關(guān)市場時，單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)具體表現(xiàn)為經(jīng)營者利用在一個或者多個市場的控制力,，排除,、限制其他市場的競爭。在審查經(jīng)營者集中考慮因素方面,，《規(guī)定》第二十六條至第三十條對市場控制力,、市場集中度、市場進(jìn)入,、技術(shù)進(jìn)步,、消費(fèi)者福利、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等考慮因素逐項細(xì)化,，為評估經(jīng)營者集中競爭影響提供了更加規(guī)范,、清晰的指引。需要明確的是,，第二十六條至第三十條各條中詳細(xì)列舉了可以用于評估的具體內(nèi)容,，但在審查實(shí)踐中并不是必須評估每條中的所有內(nèi)容，而是需要根據(jù)個案實(shí)際情況確定,。 

　　三是細(xì)化營業(yè)額計算標(biāo)準(zhǔn),。我國采用經(jīng)營者集中事前申報制度。經(jīng)營者營業(yè)額的計算關(guān)系到一項集中是否需要在事前強(qiáng)制申報,，以及未申報是否需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,，是經(jīng)營者集中審查制度的重要內(nèi)容。我們在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,、借鑒歐盟等其他司法轄區(qū)規(guī)定,、吸收總局相關(guān)司局及公眾意見的基礎(chǔ)上，對營業(yè)額的計算方式進(jìn)行了整合和優(yōu)化,，進(jìn)一步明確經(jīng)營者營業(yè)額應(yīng)當(dāng)包含申報時與經(jīng)營者有控制關(guān)系的所有經(jīng)營者,。同時，金融業(yè)經(jīng)營者營業(yè)額的計算,，按照《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報營業(yè)額計算辦法》執(zhí)行,。 

　　（四）完善審查程序性規(guī)定,。 

　　一是明確申報義務(wù)人范圍,。申報義務(wù)人的范圍關(guān)系到經(jīng)營者是否需要因未依法申報承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。現(xiàn)行制度中雖然有申報義務(wù)人概念,，但未對申報義務(wù)人的具體范圍作明確規(guī)定,。為進(jìn)一步厘清概念、明確權(quán)責(zé)，《規(guī)定》明確申報義務(wù)人范圍,，即通過合并方式實(shí)施的經(jīng)營者集中,，合并各方均為申報義務(wù)人；其他情形的經(jīng)營者集中,，取得控制權(quán)或者能夠施加決定性影響的經(jīng)營者為申報義務(wù)人,。一項集中有多個申報義務(wù)人的，可以委托一個申報義務(wù)人申報,，但是被委托的申報義務(wù)人未申報的,，其他申報義務(wù)人不能免除申報義務(wù)。 

　　二是明確簡易案件適用情形,?！斗磯艛喾ā穼?shí)施以來審結(jié)的經(jīng)營者集中案件中，簡易案件的數(shù)量約占80%,。為進(jìn)一步提高經(jīng)營者集中反壟斷審查效率，減輕申報人經(jīng)營者集中申報負(fù)擔(dān),，《規(guī)定》在總結(jié)簡易案件申報和審查實(shí)踐的基礎(chǔ)上,，完善了經(jīng)營者集中簡易案件的適用情形，進(jìn)一步明晰了簡易案件適用及除外情形,，為申報人提供更加明確的指導(dǎo),。例如：《規(guī)定》第十七條第（一）項將橫向、縱向,、混合集中情形下的市場份額標(biāo)準(zhǔn)歸入同一項,，明確適用簡易案件程序須同時滿足3種市場份額情形；第十八條第（一）項增加了“市場份額之和大于百分之十五”的限定條件,，明確共同控制變單獨(dú)控制的橫向集中須同時滿足橫向集中的市場份額標(biāo)準(zhǔn),，否則不視為簡易案件。需要說明的是,，《規(guī)定》生效后,，《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件申報的指導(dǎo)意見（試行）》仍然有效，申報人可以繼續(xù)根據(jù)該指導(dǎo)意見提交申報文件,、資料,，履行有關(guān)申報義務(wù)。 

　　三是完善限制性條件監(jiān)督執(zhí)行的流程,?！蛾P(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》共7章32條，內(nèi)容較為繁雜,?！兑?guī)定》對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了整合與簡化，對履行義務(wù)的總體性要求及監(jiān)督執(zhí)行方式、受托人選任程序及要求,、剝離時限及買方要求,、受托人職責(zé)、限制性條件變更和解除等進(jìn)行了重新梳理和整合,，進(jìn)一步簡化語言表述,，增強(qiáng)規(guī)定的邏輯性和可操作性。 

　　四是進(jìn)一步明確剝離和集中申報程序的銜接,?！兑?guī)定》第四十一條規(guī)定，在限制性條件的執(zhí)行過程中,，剝離買方和相關(guān)協(xié)議均應(yīng)事先獲得市場監(jiān)管總局批準(zhǔn),。同時，買方購買剝離業(yè)務(wù)也可能達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn),，需要依法進(jìn)行經(jīng)營者集中申報,。盡管限制性條件監(jiān)督執(zhí)行和經(jīng)營者集中審查的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是市場監(jiān)管總局，但上述兩個程序?qū)徍藘?nèi)容不同,，相互獨(dú)立,，不能相互替代?！兑?guī)定》第四十二條進(jìn)一步明確剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的,，應(yīng)作為一項新的集中進(jìn)行申報，理順剝離買方評估與集中申報的關(guān)系,，并確保剝離不會帶來新的競爭問題,。 

　　（五）完善變更或解除限制性條件的規(guī)定,。 

　　對于附加限制性條件案件而言,，條件的期限和解除方式直接影響義務(wù)人實(shí)際履行義務(wù)的時間以及限制性條件到期后義務(wù)人的經(jīng)營和業(yè)務(wù)安排等，是限制性條件的關(guān)鍵部分,，也是義務(wù)人和執(zhí)法機(jī)構(gòu)磋商的重點(diǎn),。《規(guī)定》第四十六條明確了審查決定應(yīng)規(guī)定附加限制性條件的期限,，并對解除限制性條件的四類情形分別作出規(guī)定,，有利于進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法和指引經(jīng)營者守法。 

　　四類解除情形在對義務(wù)人的要求,、解除程序,、審查重點(diǎn)等方面有所不同。期限屆滿自動解除和義務(wù)履行完成自動解除需經(jīng)市場監(jiān)管總局核查確認(rèn),，相關(guān)期限還可能因義務(wù)人存在違反審查決定情形延長,。對于期限屆滿評估解除和決定生效期間變更或解除,，市場監(jiān)管總局需進(jìn)行評估并決定是否解除。評估期間,，義務(wù)人仍需履行相關(guān)限制性條件,。在評估中，市場監(jiān)管總局主要考慮集中交易方是否發(fā)生重大變化,、相關(guān)市場競爭狀況是否發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化,、實(shí)施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場監(jiān)管總局決定解除限制性條件的,，應(yīng)當(dāng)及時向社會公布,。《規(guī)定》對相關(guān)內(nèi)容予以明確,，進(jìn)一步提高了程序透明度和義務(wù)人可預(yù)期性,。 

　　（六）規(guī)范受托人工作制度,。 

　　《規(guī)定》在梳理整合原有規(guī)定并總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，建立了較為完善的受托人工作制度。 

　　一是規(guī)范受托人選任,?！兑?guī)定》要求在審查決定中明確，相關(guān)限制性條件由總局自行監(jiān)督還是通過受托人監(jiān)督,，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律的確定性和執(zhí)法透明度。附加限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行需要多個行業(yè)的綜合知識以及大量時間人力的持續(xù)投入,。由于執(zhí)法資源有限,，通過委任具備專業(yè)能力的受托人作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本,，也可以確保審查決定得到全面落實(shí),。實(shí)踐中，通過受托人對義務(wù)人進(jìn)行監(jiān)督,，是附加限制性條件案件最主要的監(jiān)督執(zhí)行方式,。截至2020年8月，市場監(jiān)管總局附加限制性條件批準(zhǔn)的48起案件中有40起委任了受托人,。 

　　二是提高受托人標(biāo)準(zhǔn),。將受托人過往履職情況作為評估其是否符合要求的考慮因素之一，曾因監(jiān)督不力,、不履行監(jiān)督職責(zé)等受到處罰的,，將在五年內(nèi)喪失受托人提名資格。市場監(jiān)管總局從獨(dú)立性,、能力及資質(zhì),、過往監(jiān)督表現(xiàn)等方面評估確定受托人,，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)督效果。 

　　三是明確受托人義務(wù),。受托人應(yīng)當(dāng)勤勉,、盡職地履行職責(zé)。監(jiān)督受托人負(fù)責(zé)監(jiān)督義務(wù)人履行義務(wù),、評估買方人選和出售協(xié)議,、監(jiān)督出售協(xié)議的執(zhí)行、協(xié)調(diào)剝離義務(wù)人與潛在買方就剝離事項產(chǎn)生的爭議等,，并定期向市場監(jiān)管總局提交監(jiān)督報告,；未經(jīng)市場監(jiān)管總局同意，監(jiān)督受托人不得披露其在履行職責(zé)過程中向市場監(jiān)管總局提交的各種報告及相關(guān)信息,。剝離受托人有權(quán)以無底價方式出售剝離業(yè)務(wù),，負(fù)責(zé)為剝離業(yè)務(wù)找到買方并達(dá)成出售協(xié)議。 

　?。ㄆ撸┟鞔_違法實(shí)施集中的主要情形,。 

　　《反壟斷法》第二十一條規(guī)定了未申報不得實(shí)施集中的情形，第四十八條統(tǒng)一規(guī)定了違法實(shí)施集中的法律責(zé)任,，《未依法申報經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》也有相應(yīng)規(guī)定,。但從字面含義看，“未依法申報”的表述無法涵蓋所有違法實(shí)施集中情形,。實(shí)踐中,，違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件包括多種情形，例如,，經(jīng)營者申報后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的,，如新希望投資集團(tuán)有限公司收購興源環(huán)境科技股份有限公司股權(quán)案；商談期間實(shí)施的,，如復(fù)星醫(yī)藥收購二葉制藥案,；違反審查決定的，如西部數(shù)據(jù)違反公告義務(wù)行為等,。同時,，對于違反審查決定案件，《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》僅規(guī)定了法律責(zé)任,，未明確具體調(diào)查程序,。《規(guī)定》對違法實(shí)施集中的主要類型進(jìn)行列舉,，首次在立法上明確違法實(shí)施經(jīng)營者集中主要包括未依法申報,、申報后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施以及違反審查決定三種情形，不僅能夠規(guī)范立法表述,，避免爭議,，同時明確了對違法實(shí)施集中案件進(jìn)行調(diào)查的法律依據(jù),，統(tǒng)一執(zhí)法程序，有利于進(jìn)一步完善法律規(guī)定,，增強(qiáng)規(guī)范性和指導(dǎo)性,。 

　　（八）大幅壓縮違法實(shí)施集中調(diào)查時間,。 

　　近年來,，市場監(jiān)管總局不斷加大違法實(shí)施集中查處力度，進(jìn)一步提升執(zhí)法效率,。2019年,，對18起違法實(shí)施集中案件23家企業(yè)作出處罰決定，同比增長20%,，占《反壟斷法》實(shí)施以來違法實(shí)施集中處罰案件總數(shù)的35%,；合計處罰金額725萬元人民幣，同比增長24%,，案件的平均調(diào)查時間同比縮短8%,，案件材料審核效率、調(diào)查程序和處罰程序銜接,、與相關(guān)方溝通等方面明顯優(yōu)化,。隨著競爭倡導(dǎo)的深入開展和經(jīng)營者集中的積極執(zhí)法，市場主體和社會公眾的競爭法律意識不斷提高,，經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營意識顯著增強(qiáng),。2018年以來查處的違法實(shí)施集中案件中，22起案件系經(jīng)營者主動報告涉嫌違法行為,，占比高達(dá)55%,。《規(guī)定》將調(diào)查違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件的初步調(diào)查時間從60日減少為30日,，進(jìn)一步調(diào)查時間從180日減少為120日，大幅壓縮調(diào)查時間,，將進(jìn)一步提高案件調(diào)查效率,，增加經(jīng)營者對交易的可預(yù)期性，降低交易成本,，減少法律風(fēng)險,，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。 

　?。ň牛?qiáng)化法律責(zé)任,。 

　　一是規(guī)定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責(zé)任,。在當(dāng)前的執(zhí)法實(shí)踐中,，經(jīng)營者集中申報材料質(zhì)量參差不齊,，執(zhí)法人員往往需要花費(fèi)大量時間和精力與申報人進(jìn)行溝通，核實(shí)數(shù)據(jù),。為提高申報材料水平和審查質(zhì)量,，節(jié)約執(zhí)法資源，《規(guī)定》規(guī)定申報人應(yīng)當(dāng)對申報文件,、資料的真實(shí)性負(fù)責(zé),，同時明確申報人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的，市場監(jiān)管總局對經(jīng)營者集中申報不予立案或者撤銷立案,，并可以依照《反壟斷法》第五十二條的規(guī)定予以處罰,。 

　　二是增加受托人法律責(zé)任。受托人承擔(dān)的監(jiān)督工作專業(yè)性強(qiáng),，復(fù)雜程度高,，對限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行具有非常重要的作用。一方面,，受托人的監(jiān)督情況是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷義務(wù)人是否按照審查決定要求履行義務(wù)的依據(jù),；另一方面，受托人由義務(wù)人支付報酬,，其監(jiān)督工作需要得到義務(wù)人的配合,，也會對義務(wù)人生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生較大影響。因此,，受托人是否勤勉盡職地開展監(jiān)督工作,，提供的信息是否真實(shí)、準(zhǔn)確,、全面,，將直接影響限制性條件的有效執(zhí)行。對于違反義務(wù)的受托人,，原規(guī)章僅規(guī)定了責(zé)令改正的法律責(zé)任,，市場監(jiān)管總局在管理受托人過程中面臨威懾不足的問題?！兑?guī)定》增加對受托人的罰款,，并規(guī)定受到處罰后5年內(nèi)不得擔(dān)任受托人，有利于進(jìn)一步嚴(yán)肅受托人履職要求,，維護(hù)審查決定權(quán)威,，充分保障監(jiān)督執(zhí)行效果。 

　　三是增加剝離業(yè)務(wù)買方的法律責(zé)任,。剝離業(yè)務(wù)買方雖然不是審查決定的義務(wù)人,，但剝離的完成離不開買方的積極配合。在買方適格性審查,、簽訂出售協(xié)議,、剝離轉(zhuǎn)移等階段,，不僅剝離義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)，買方也需要積極配合,，才能確保剝離及時有效完成,。此前，《反壟斷法》及相關(guān)配套規(guī)定均未對剝離買方的法律責(zé)任加以規(guī)定,，無法對剝離業(yè)務(wù)買方加以約束,。《規(guī)定》明確剝離業(yè)務(wù)買方未按規(guī)定履行義務(wù),，影響限制性條件實(shí)施的,，由市場監(jiān)管總局責(zé)令改正，并可以處三萬元以下的罰款,，有利于確保剝離按期完成,。 

　　（十）明確未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的調(diào)查程序,。 

　　《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條規(guī)定,，經(jīng)營者集中未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除,、限制競爭效果的,，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。該條賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的職責(zé),，但未對調(diào)查程序,、調(diào)查時限、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定,，可操作性不強(qiáng),，無法滿足調(diào)查工作需要。由于我國采用營業(yè)額作為申報標(biāo)準(zhǔn),，一些經(jīng)營者因商業(yè)模式,、前期投入、發(fā)展階段等因素導(dǎo)致營業(yè)額不高,，但其參與的經(jīng)營者集中對市場競爭可能產(chǎn)生較大影響,，需要對集中進(jìn)行審慎的競爭評估。該條作為經(jīng)營者集中事前強(qiáng)制申報制度的補(bǔ)充,，一方面將未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中納入執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄范圍,；另一方面也對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)加以約束,，規(guī)定僅在“按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下,，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)才將對其進(jìn)行調(diào)查,。為有效落實(shí)行政法規(guī)的規(guī)定,，《規(guī)定》明確，對未達(dá)申報標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除,、限制競爭效果的經(jīng)營者集中,，依照本規(guī)定收集事實(shí)和證據(jù)，并進(jìn)行調(diào)查,，增強(qiáng)了法律規(guī)定的可操作性,，進(jìn)一步完善了經(jīng)營者集中審查法律制度，有利于維護(hù)市場公平競爭秩序,，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益,。 

　　五、銜接與發(fā)展 

　　經(jīng)營者集中審查既是反壟斷執(zhí)法的組成部分,，也是市場監(jiān)管執(zhí)法體系的重要環(huán)節(jié),。《規(guī)定》作為部門規(guī)章,，既注重與市場監(jiān)管其他部門規(guī)章的銜接和協(xié)調(diào),，也注重與其他反壟斷制度共同發(fā)揮合力，并在未來的執(zhí)法實(shí)踐中不斷發(fā)展完善,。 

　?。ㄒ唬┡c市場監(jiān)管總局其他程序性規(guī)章保持銜接?！兑?guī)定》依照《反壟斷法》制定,，應(yīng)與《反壟斷法》規(guī)定的程序保持一致；《反壟斷法》沒有規(guī)定的,，應(yīng)符合《行政許可法》《行政處罰法》等法律中關(guān)于行政程序的要求,；對不存在特殊性的事項，包括聽證和送達(dá)程序,，依照市場監(jiān)管總局的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行,。《規(guī)定》在附則中明確規(guī)定,，審查和調(diào)查過程中的聽證程序依照《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》執(zhí)行,；對于需要送達(dá)經(jīng)營者的書面文件，送達(dá)方式參照《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》執(zhí)行,。 

　?。ǘ┡c經(jīng)營者集中審查相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范保持銜接?！兑?guī)定》對申報,、審查的主要內(nèi)容作出明確規(guī)定，是經(jīng)營者集中審查制度的核心?！兑?guī)定》出臺后,，《經(jīng)營者集中申報辦法》等部門規(guī)章將由商務(wù)部及時廢止，但《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》《關(guān)于經(jīng)營者集中申報文件資料的指導(dǎo)意見》《經(jīng)營者集中反壟斷審查辦事指南》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件申報的指導(dǎo)意見（試行）》等指導(dǎo)性規(guī)范仍然有效,。對于一些不宜在部門規(guī)章中規(guī)定過細(xì)的內(nèi)容,，例如營業(yè)額計算方法、申報文件資料具體要求,、申報前商談,、立案及撤銷立案、可以申請撤回申報的具體情形,、簡易案件公示等內(nèi)容,，相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范有明確規(guī)定。這些指導(dǎo)性規(guī)范與《經(jīng)營者集中反壟斷審查申報表》《經(jīng)營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》《經(jīng)營者集中簡易案件公示表》等文件共同構(gòu)成了經(jīng)營者集中審查制度的整體框架,，確保了法律制度的可操作性以及經(jīng)營者集中審查實(shí)踐的延續(xù)性,。 

　　（三）與國務(wù)院反壟斷委員會指南保持銜接,?！兑?guī)定》作為經(jīng)營者集中審查的部門規(guī)章，明確規(guī)定了經(jīng)營者集中申報,、審查,、附加限制性條件監(jiān)督執(zhí)行、調(diào)查違法實(shí)施集中等程序中的一般性制度,。國務(wù)院反壟斷委員會《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》對特定行業(yè)和領(lǐng)域中的經(jīng)營者集中作出細(xì)化,，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了更加明確的指引?！兑?guī)定》在執(zhí)行中應(yīng)與上述指南保持良好銜接,，更好地保障制度落地和有效實(shí)施。 

　　徒法不足以自行,，法律的生命在于實(shí)施,。《規(guī)定》是在整合多部部門規(guī)章和規(guī)范性文件,、總結(jié)經(jīng)營者集中審查執(zhí)法經(jīng)驗,、合理借鑒其他司法轄區(qū)先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上制定的第一部完整、系統(tǒng)的經(jīng)營者集中審查部門規(guī)章,。目前,，《反壟斷法》正在修訂過程中，經(jīng)營者集中審查制度也將進(jìn)一步優(yōu)化和完善,。隨著《反壟斷法》的修訂完善和執(zhí)法實(shí)踐的不斷發(fā)展,，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將根據(jù)實(shí)際情況適時修改完善《規(guī)定》,，更好地規(guī)范和指導(dǎo)經(jīng)營者集中審查工作，維護(hù)市場公平競爭和消費(fèi)者利益,，促進(jìn)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。