《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》專家解讀之二：精準(zhǔn)推進(jìn)特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展

以脫貧地區(qū)為重點(diǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及革命老區(qū),、邊境地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū),、資源型地區(qū),、老工業(yè)城市等特殊類型地區(qū)在國家發(fā)展大局中承擔(dān)特殊支撐功能，面臨特殊發(fā)展困難,，是發(fā)展不平衡不充分體現(xiàn)突出的地區(qū),，也是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)區(qū)域。為進(jìn)一步支持特殊類型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展,，推動鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,、持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,，近期,，國務(wù)院批復(fù)了《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），第一次明確界定了我國特殊類型地區(qū)的規(guī)劃范圍,，明確了新發(fā)展階段支持特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展的總體要求,、重點(diǎn)領(lǐng)域、主要任務(wù)和政策措施,，明確了“十四五”期間“振興”的目標(biāo)定位和重點(diǎn)任務(wù),。

　　一、充分認(rèn)識《規(guī)劃》出臺的重大意義

　　一是《規(guī)劃》對特殊類型地區(qū)更好承擔(dān)特殊支撐功能具有重要促進(jìn)作用,。“十四五”時期,，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，特殊類型地區(qū)作為城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的短板地區(qū),、生態(tài)文明建設(shè)中的脆弱地區(qū),、邊疆穩(wěn)固安全的重點(diǎn)地區(qū)，組織實(shí)施《規(guī)劃》,，有利于將支持政策與特殊類型地區(qū)承擔(dān)的功能相匹配,，增強(qiáng)特殊類型地區(qū)服務(wù)國家發(fā)展大局的能力。

　　二是《規(guī)劃》對特殊類型地區(qū)貫徹新發(fā)展理念促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要促進(jìn)作用,。特殊類型地區(qū)發(fā)展質(zhì)量和效益還不高,，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中面臨著既“趕”又“轉(zhuǎn)”的艱巨任務(wù)，難度更大，要求更高,。組織實(shí)施《規(guī)劃》,，有利于持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，讓低收入人口和困難地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊(duì),、趕得上,。

　　三是《規(guī)劃》對特殊類型地區(qū)融入新發(fā)展格局具有重要的促進(jìn)作用。特殊類型地區(qū)具有獨(dú)特的區(qū)位和資源優(yōu)勢,，孕含巨大經(jīng)濟(jì)增長潛力,，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中具有重要支撐作用。組織實(shí)施《規(guī)劃》,，有利于優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ),、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)格局,。

　　二、準(zhǔn)確把握《規(guī)劃》落實(shí)中的若干重大關(guān)系

　　《規(guī)劃》完整,、準(zhǔn)確,、全面貫徹新發(fā)展理念，明確了特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的“堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃,、精準(zhǔn)定位,，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn),、重點(diǎn)突出,，堅(jiān)持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo),，堅(jiān)持盡力而為,、量力而行”的四大原則。

　　一是要深刻理解系統(tǒng)謀劃與精準(zhǔn)定位的關(guān)系,。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨困難是特殊類型地區(qū)普遍存在的問題,，需要系統(tǒng)謀劃促進(jìn)特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的支持政策。但同時各類型區(qū)也面臨一些個性化問題,，需要因地制宜,，按照宜工則工、宜商則商,，宜農(nóng)則農(nóng),、宜糧則糧，宜山則山,、宜水則水的要求,，明確不同類型地區(qū)振興發(fā)展的目標(biāo)定位和方向重點(diǎn)，精準(zhǔn)推進(jìn)不同特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展,。

　　二是要準(zhǔn)確把握統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破的關(guān)系,。由中央政府統(tǒng)籌支持困難地區(qū)轉(zhuǎn)型,，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，要充分發(fā)揮特殊類型地區(qū)比較優(yōu)勢,，推動區(qū)域政策從以區(qū)域板塊為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以培育經(jīng)濟(jì)板塊為基礎(chǔ),，從以行政區(qū)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以類型區(qū)為基礎(chǔ)，提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性和有效性,，確保問題導(dǎo)向,、目標(biāo)導(dǎo)向與政策激勵相協(xié)調(diào)。同時,，要瞄準(zhǔn)各類型區(qū)中的重點(diǎn)區(qū)域和明顯短板發(fā)力,，在重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域形成“點(diǎn)上”突破，從而形成“以點(diǎn)帶面”,，引領(lǐng)其他區(qū)域和領(lǐng)域高質(zhì)量振興發(fā)展,。

　　三是要正確處理有效市場與有為政府的關(guān)系。有效市場是促進(jìn)特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展的內(nèi)生動力,，要根據(jù)特殊類型地區(qū)實(shí)際情況和特點(diǎn)優(yōu)勢,，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，積極吸引各類資金,、技術(shù),、人才參與特殊類型地區(qū)振興發(fā)展。有為政府是促進(jìn)特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展的支撐保障,，要針對特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展中存在的突出問題和主要短板,，更好發(fā)揮政府作用，健全部門和領(lǐng)域協(xié)調(diào)配合機(jī)制,，調(diào)動中央和地方兩個積極性,，實(shí)現(xiàn)對特殊類型地區(qū)的精準(zhǔn)扶持施策，提高政策扶持的有效性和持續(xù)性,，發(fā)揮好政府的引導(dǎo)和支持作用,。

　　四是要有效平衡盡力而為與量力而行的關(guān)系。特殊類型地區(qū)振興發(fā)展事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局,，要充分調(diào)動各方面主觀能動性和創(chuàng)造性,，加大精準(zhǔn)扶持力度，盡最大努力科學(xué)合理確定發(fā)展目標(biāo),、建設(shè)任務(wù)和扶持標(biāo)準(zhǔn),，提高政策扶持效果。同時,，促進(jìn)特殊類型地區(qū)振興發(fā)展不是一蹴而就的事情,，不能超越特殊類型地區(qū)的發(fā)展階段和客觀實(shí)際而“拔苗助長”，要保持穩(wěn)步推進(jìn)振興發(fā)展的耐心和定力。

　　三,、全面理解《規(guī)劃》落實(shí)的重要著力點(diǎn)

　　《規(guī)劃》聚焦重點(diǎn)區(qū)域,、重點(diǎn)領(lǐng)域，分別明確了特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù),、支持政策和保障措施,。

　　（一）分類明確振興發(fā)展重點(diǎn),，因地制宜推進(jìn)振興發(fā)展,。《規(guī)劃》針對不同的特殊類型地區(qū),，分類明確發(fā)展重點(diǎn),，因地制宜推進(jìn)特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展。一是以脫貧地區(qū)為重點(diǎn),，推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)振興發(fā)展,，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶、以工代賑和消費(fèi)幫扶等工作,，建立健全欠發(fā)達(dá)地區(qū)長效幫扶機(jī)制,，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展能力，推動鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,。二是統(tǒng)籌推進(jìn)革命老區(qū)振興發(fā)展,，重點(diǎn)支持12個革命老區(qū)振興，重點(diǎn)支持20個重點(diǎn)城市高質(zhì)量發(fā)展,，支持充分發(fā)揮比較優(yōu)勢,，培育內(nèi)生發(fā)展動力，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板,，傳承弘揚(yáng)紅色文化,，推動綠色創(chuàng)新發(fā)展,。三是加大對邊境建設(shè)精準(zhǔn)支持力度，大力改善邊境地區(qū)生產(chǎn)生活條件,，提高人口和經(jīng)濟(jì)支撐能力,，促進(jìn)各民族交往交流交融，確保邊疆鞏固和邊境安全,。四是推進(jìn)生態(tài)退化地區(qū)綜合治理,，按照美麗中國建設(shè)目標(biāo)，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署,，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)退化地區(qū)綜合治理和生態(tài)脆弱地區(qū)保護(hù)修復(fù),，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。五是加快推進(jìn)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持資源枯竭城市因地制宜發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),，深入推進(jìn)采煤沉陷區(qū)綜合治理,，引導(dǎo)獨(dú)立工礦區(qū)改造提升，鼓勵資源富集地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展,。六是支持老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級,，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)同轉(zhuǎn)型,，加快制造業(yè)競爭優(yōu)勢重構(gòu),，加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，推動老工業(yè)區(qū)改造升級,，全面激發(fā)老工業(yè)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新動力,、新活力。

　?。ǘ┳⒅厣罨攸c(diǎn)領(lǐng)域改革,，增強(qiáng)特殊類型地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力?！兑?guī)劃》圍繞營商環(huán)境,、要素自由流動、行政管理體制等重點(diǎn)領(lǐng)域,，謀劃了一系列具有很強(qiáng)針對性和可行性的改革措施,。《規(guī)劃》提出,，一是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境,，深化“放管服”改革，推動政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦,、基本公共服務(wù)信息共用共享,。二是推進(jìn)行政管理體制改革，因地制宜調(diào)整特殊類型地區(qū)的行政區(qū)劃,，支持區(qū)域中心城市優(yōu)化轄區(qū)結(jié)構(gòu),，推動符合條件的縣有序設(shè)市，嚴(yán)格控制縣（市）改區(qū),。三是創(chuàng)新土地管理機(jī)制,，支持特殊類型地區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度、宅基地制度改革試點(diǎn),，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,。深入開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，按照國家統(tǒng)一部署,，探索建立全國性的建設(shè)用地,、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制,。四是完善生態(tài)文明制度，將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局,，科學(xué)合理推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn),，加快形成綠色低碳發(fā)展機(jī)制。

　?。ㄈ┙⒔∪珳?zhǔn)支持的政策體系和長效機(jī)制,，助力特殊類型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展?！兑?guī)劃》深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想,，進(jìn)一步凸顯支持政策的精準(zhǔn)性和有效性。一是進(jìn)一步完善對特殊類型地區(qū)的資金支持政策,，結(jié)合鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和實(shí)現(xiàn)共同富裕的要求,，完善中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。二是強(qiáng)化人才就業(yè)扶持政策,，支持按照“原戶口不遷,、原關(guān)系不變、收入有提高,、待遇有提升”的原則,，建立特殊類型地區(qū)“人才飛地”政策。三是結(jié)合特殊類型地區(qū)實(shí)際,，開展試點(diǎn)示范,，加大力度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)和縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)，培育一批先進(jìn)制造業(yè)基地和區(qū)域性中心城市,，有序建設(shè)開放合作園區(qū),。四是健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展,、區(qū)域合作互助,、區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，推進(jìn)對口支援和協(xié)作,，更好促進(jìn)各區(qū)域共同發(fā)展,。

　　《規(guī)劃》作為國務(wù)院批準(zhǔn)的第一個全國特殊類型地區(qū)振興發(fā)展五年規(guī)劃，是“十四五”時期指導(dǎo)特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,，是相關(guān)地區(qū)編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃,、國土空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的重要依據(jù)。編制并組織實(shí)施《規(guī)劃》,，對指導(dǎo)特殊類型地區(qū)做好“十四五”時期工作，對加快構(gòu)建支持特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的長效機(jī)制和政策體系,，均具有重要意義,。

　?。ㄗ髡撸焊邍?nbsp;中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長；賈若祥 中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任）