省交通運輸廳：《省政府關(guān)于進一步加快推進鐵路發(fā)展的意見》政策解讀

經(jīng)省政府第82次常務(wù)會議研究,，《省政府關(guān)于進一步加快推進鐵路發(fā)展的意見》于2021年5月29日正式出臺。這是一份截至目前系統(tǒng)性,、前瞻性,、政策性最為完整、“十四五”全國范圍內(nèi)出臺最早的省級鐵路政策性文件,，這也是一份構(gòu)建“軌道上的江蘇”的綱領(lǐng)性文件,。

制訂背景

1、國家層面出臺的交通和鐵路方面新規(guī)劃新政策,，是制定《意見》的重要遵循,。黨中央、國務(wù)院高度重視交通和鐵路的先行發(fā)展,，先后印發(fā)了《交通強國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》（2021-2050）,；國務(wù)院辦公廳先后轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委等部委《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》、《關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》,；國家鐵路集團出臺了《新時代交通強國鐵路先行規(guī)劃綱要》,。

2、江蘇鐵路“十三五”發(fā)展實踐,，是制定《意見》的基礎(chǔ)條件,。“十三五”，是我省鐵路建設(shè)發(fā)展史上投資規(guī)模最大,、建成開通項目最多,、發(fā)展成效最好、人民群眾獲得感最強的5年,，累計完成鐵路投資2237億元,，是“十二五”的3.15倍，全省鐵路建成總里程達到4204公里,，其中高鐵2215公里,，鐵路里程比“十二五”末增加了超過5成，高鐵里程更是增長了158%,，江蘇高鐵里程排名由“十二五”末的全國第14名一躍進入全國前三,，初步形成“軌道上的江蘇”主骨架,。

3、“強富美高”新江蘇建設(shè)和“爭當(dāng)表率,、爭當(dāng)示范、走在前列”對鐵路的需求,，是制定《意見》的目標引領(lǐng),。鐵路是國民經(jīng)濟大動脈和重大民生工程，是服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局,、支撐高質(zhì)量發(fā)展,、建設(shè)“強富美高”新江蘇的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)初步規(guī)劃,，“十四五”鐵路建設(shè)任務(wù)多集中在以我省為主建設(shè)的城際鐵路項目上,，呈現(xiàn)出鮮明的層次多、項目多,、投資大,、任務(wù)重的特點，現(xiàn)有的資金投入,、資源供給及前期工作,、建設(shè)、運營等體制機制等已不能適應(yīng)新階段的發(fā)展需求,，亟需出臺新的政策,。

主要內(nèi)容

新一輪鐵路發(fā)展的《意見》，共22條,。其中,，總體要求和主要目標，2條,；重點任務(wù),，7條；保障措施,，10條,；組織領(lǐng)導(dǎo)，3條,。明確我省鐵路發(fā)展的目標體系,、重點任務(wù)、工作機制和配套政策,。

總體目標

全力打造“一流設(shè)施,、一流技術(shù)、一流管理,、一流服務(wù)”和“人民滿意,、保障有力、安全高效、走在前列”的現(xiàn)代化鐵路強省,。

圍繞總體目標,，《意見》提出分兩個階段實現(xiàn)。

第一個階段：到2025年,，基本建成“軌道上的江蘇”,。 

①高鐵覆蓋所有設(shè)區(qū)市和90%縣級以上節(jié)點；

②實現(xiàn)省會南京與各設(shè)區(qū)市1.5小時通達,、與長三角中心城市1小時通達,；

③基本實現(xiàn)各設(shè)區(qū)市間2.5小時通達、各設(shè)區(qū)市與長三角中心區(qū)城市間3小時通達,；

④寧鎮(zhèn)揚,、蘇錫常、滬蘇通率先形成1小時“軌道交通圈”,；

⑤鐵路貨運體系基本形成,。

第二個階段：到2035年，全面建成“軌道上的江蘇”,。

①全面建成由高鐵干線,、城際鐵路、都市圈市域（郊）鐵路和貨運鐵路等組成的“省域成網(wǎng),、擁江成環(huán),、外暢內(nèi)密、功能互補,、多網(wǎng)互聯(lián),、站城融合、港（園）場協(xié)同”的多層次現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)絡(luò),；

②形成人悅其行,、貨優(yōu)其流、分工合理,、安全高效的鐵路客貨運體系,；

③實現(xiàn)95%縣級以上節(jié)點高鐵通達，其中50萬以上人口城市（縣）高鐵全覆蓋,。

重點任務(wù)

《意見》用“7個高”體系性地明確了今后一段時期特別是“十四五”全省鐵路建設(shè)發(fā)展的重點任務(wù),。

高水平建設(shè)客運干線網(wǎng)，推動形成以國家“八縱八橫”在我省的“兩縱兩橫”高鐵網(wǎng)骨干,，以區(qū)域城際鐵路為延伸拓展,，以省會南京為核心，以蘇州,、南通,、徐州,、連云港為三極的“六縱六橫一核三極”干線鐵路網(wǎng)絡(luò)。

解釋1：【“六縱六橫”,，“六縱”：包括沿海通道,、京寧（杭）通道、中部通道,、魯蘇皖贛通道,、鹽杭通道以及合新通道。“六橫”：包括陸橋通道,、沿江通道、滬寧通道,、沿淮通道,、徐鹽通道（上海至太原通道）以及滬蘇浙皖通道?！?/span>

解釋2：【“一核三極”,，充分發(fā)揮南京區(qū)域性航運中心和國際貨郵核心城市、徐州國際陸港,、連云港國際樞紐海港,、蘇州國際鐵路樞紐及南通通州灣集裝箱新出海口的優(yōu)勢,，構(gòu)建以南京為核心,，蘇通、徐州,、連云港為三極的“一核三極”鐵路國際物流格局,。】

高質(zhì)量補齊城際和市域（郊）短板,，逐步形成以服務(wù)長三角中心區(qū),、揚子江城市群為主要目標的“區(qū)域一體、銜接順暢,、站城融合”的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)和“功能匹配,、標準統(tǒng)一、便捷高效”的市域（郊）鐵路網(wǎng)絡(luò),。

高標準打造綜合客運樞紐,，著眼于實現(xiàn)多網(wǎng)絡(luò)銜接、零距離換乘,，加快構(gòu)建和完善具有區(qū)域集散特色的綜合客運樞紐,；推進統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)和一體運營,；推動單一交通樞紐提升為城市綜合體,。

高效能構(gòu)建貨運體系,，完善提升由貨運通道、鐵路專支線,、貨運樞紐,、物流場站等共同組成的鐵路貨運網(wǎng)絡(luò)；提升全國性,、區(qū)域性鐵路物流節(jié)點和物流基地的貨運樞紐功能,，推動貨運樞紐向現(xiàn)代綜合物流樞紐轉(zhuǎn)型。

高起點探索自主運營,，積極支持以國家鐵路運輸企業(yè)為主,、運營我省境內(nèi)的國家干線鐵路和接入國家干線網(wǎng)的區(qū)域城際鐵路；推動形成城市群城際鐵路的自主運營體系和貨運“最后一公里”的總體運營體系,，逐步構(gòu)建起南京都市圈,、蘇錫常都市圈和溝通長江南北、覆蓋揚子江城市群的“擁江環(huán)湖”自主運營網(wǎng)絡(luò),。

高品質(zhì)鑄就美麗高鐵,，推動形成以新建鐵路和鐵路樞紐為主體的綠色生態(tài)長廊、文化展示走廊,、安全運輸通道,、經(jīng)濟發(fā)展裙帶和城市現(xiàn)代地標。

高效率帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，引導(dǎo)高鐵沿線布局特色產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展,；進一步發(fā)展壯大軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)，拓展延伸軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈,；鼓勵我省鐵路建設(shè)優(yōu)先采購本土裝備,、信息通信、國產(chǎn)自控軟件等產(chǎn)品,。

保障措施

為適應(yīng)新階段的鐵路發(fā)展要求,，重點研究建立或完善了規(guī)劃引領(lǐng)、前期工作,、建設(shè)管理,、投融資、資源保障,、綜合開發(fā)等多項機制,，很多措施和政策在全國范圍內(nèi)是相對率先的。主要從十個方面進行保障：

1,、加強規(guī)劃科學(xué)統(tǒng)籌

科學(xué)編制“十四五”鐵路發(fā)展及中長期路網(wǎng)布局等各類鐵路規(guī)劃,；深化研究各設(shè)區(qū)市鐵路樞紐總圖規(guī)劃和都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃；做好鐵路規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接融合,；超前謀劃并預(yù)留超高速軌道交通通道,。

2,、凝聚前期工作合力

干線鐵路項目：省市共同開展；跨越2個及以上設(shè)區(qū)市的城際鐵路項目：省牽頭,，市配合開展,；只有1個設(shè)區(qū)市境內(nèi)的城際鐵路項目、所有的都市圈市域（郊）項目：省指導(dǎo)協(xié)調(diào),，市具體承擔(dān),。

3、規(guī)范征地拆遷工作

沿線市,、縣（市,、區(qū)）人民政府要切實履行鐵路建設(shè)征地拆遷主體責(zé)任，認真組織實施土地征收,、房屋征收（拆遷）,、補償安置等；嚴格控制鐵路項目征地拆遷范圍及費用,。

4、優(yōu)化建設(shè)管理模式

明確鐵路項目的建設(shè)主體責(zé)任,，以省為主導(dǎo)的項目由省組織建設(shè)實施,，以市、縣（市,、區(qū)）為主導(dǎo)的項目由項目所在地負責(zé)建設(shè)實施,；加快建立鐵路建設(shè)管理體系與標準規(guī)范；構(gòu)建以信用體系為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制,。

5、提升運輸服務(wù)水平

加快構(gòu)建高效,、集約和規(guī)?；I(yè)化的鐵路運輸體系,；加強與路地溝通協(xié)調(diào),，信息互通共享；優(yōu)化我省境內(nèi)鐵路的運輸組織和列車開行方案,。

6,、完善省市共擔(dān)機制

路、省共建的國家干線鐵路項目和我省主導(dǎo)建設(shè)的區(qū)域城際鐵路項目,，省方資本金的省市出資比例為：蘇南地區(qū)5︰5,，蘇中地區(qū)6︰4，蘇北地區(qū)7︰3,；城市群城際鐵路項目,，以所在設(shè)區(qū)市和縣（市,、區(qū)）出資為主，省級原則上按資本金的30%出資,；都市圈市域（郊）鐵路項目,，由所在設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）負責(zé),；納入國家規(guī)劃且具有公共屬性的鐵路專支線項目,，以所在設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）投入為主,，省級原則上按照總資本金扣除征地拆遷費用后的30%出資,。

7、拓展資金籌集渠道

積極爭取中央預(yù)算資金,；加快研究制定我省主導(dǎo)建設(shè)鐵路項目運營虧損補貼的政策,；研究土地出讓收益支持都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)等政策；支持符合國家相關(guān)要求的鐵路項目開展不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點等,。

解釋３：【不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）,，指基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（以下簡稱基礎(chǔ)設(shè)施REITs）是指依法向社會投資者公開募集資金形成基金財產(chǎn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券等特殊目的載體持有基礎(chǔ)設(shè)施項目,，由基金管理人等主動管理運營上述基礎(chǔ)設(shè)施項目,，并將產(chǎn)生的絕大部分收益分配給投資者的標準化金融產(chǎn)品?！?/span>

8,、推進土地綜合開發(fā)

省級鐵路項目投資主體與沿線市、縣（市,、區(qū)）共同組建綜合開發(fā)公司,，市場化方式開展鐵路沿線土地綜合開發(fā)；探索推進車站建設(shè)與城市融合發(fā)展,，集約化,、集成化開發(fā)站場核心區(qū)和關(guān)聯(lián)區(qū)；探索車站上蓋及地下物業(yè)開發(fā)并落實分層確權(quán),；開展新建車站站城融合試點,。

9、強化資源要素保障

對列入國家和省重大項目清單的鐵路項目及綜合開發(fā)項目所需用地,、用林計劃,，由省相關(guān)主管部門安排保障；所需規(guī)劃空間,，應(yīng)在國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局安排,；所需耕地（林地、公益林）占補平衡和基本農(nóng)田補劃等指標由各地人民政府及各級相關(guān)部門積極保障，不足部分可通過市場化交易等方式獲得,；提高鐵路建設(shè)項目的生態(tài)資源保障能力,；協(xié)同做好防洪影響評價工作。

10,、健全法規(guī)制度體系

探索推進地方鐵路整體立法，完善地方鐵路依法治理體系,；加快出臺《江蘇省鐵路安全管理條例》,。

組織領(lǐng)導(dǎo)

持續(xù)完善工作機制

發(fā)揮省鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組這一議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，進一步明晰和優(yōu)化了省政府定期會辦,、省鐵路辦牽頭抓總,、省發(fā)改委主抓鐵路規(guī)劃和項目審批、省鐵路集團作為市場主體,、省有關(guān)部門合力推動,、地方政府全力以赴的組織保障體系。

有序強化對外協(xié)調(diào)

與國家有關(guān)部委的協(xié)調(diào),，原則上由省有關(guān)部門對口銜接，各設(shè)區(qū)市在省有關(guān)部門指導(dǎo)下做好配合工作,；與國家鐵路集團的對接協(xié)調(diào),，涉及政府職能的事項由省鐵路辦牽頭協(xié)調(diào)，涉及企業(yè)行為的事項由省鐵路集團負責(zé)對接,；與相鄰?。ㄊ校┑膮f(xié)調(diào)，在省鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,，由省發(fā)展改革委,、省鐵路辦負責(zé)牽頭推進。

全面加強宣傳引導(dǎo)

廣泛宣傳鐵路的社會屬性,、經(jīng)濟屬性和公共服務(wù)屬性。主動順應(yīng)群眾對高鐵出行“最關(guān)切,、最迫切”的新需求,，引導(dǎo)廣大人民群眾和社會各界對鐵路項目技術(shù)標準、站場設(shè)置的合理期待,。