十部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見》

發(fā)改環(huán)資〔2021〕381號

各省,、自治區(qū),、直轄市及計劃單列市,、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委、科技廳（委）,、工信廳（委）,、財政廳（局）、自然資源主管部門,、生態(tài)環(huán)境廳（局）,、住建廳（委,、局）,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（農(nóng)牧）廳（局、委）,、市場監(jiān)督局,、機關(guān)事務管理部門：

開展資源綜合利用是我國深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。大宗固體廢棄物（以下簡稱“大宗固廢”）量大面廣,、環(huán)境影響突出,、利用前景廣闊，是資源綜合利用的核心領域,。推進大宗固廢綜合利用對提高資源利用效率,、改善環(huán)境質(zhì)量、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義,。為深入貫徹落實黨的十九屆五中全會精神,，進一步提升大宗固廢綜合利用水平，全面提高資源利用效率,，推動生態(tài)文明建設,，促進高質(zhì)量發(fā)展，制定本指導意見,。

一,、現(xiàn)狀與形勢

（一）“十三五”取得的成效。黨的十八大以來，我國把資源綜合利用納入生態(tài)文明建設總體布局,，不斷完善法規(guī)政策,、強化科技支撐、健全標準規(guī)范,，推動資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大,，各項工作取得積極進展。2019年,，大宗固廢綜合利用率達到55%,，比2015年提高5個百分點；其中,，煤矸石,、粉煤灰、工業(yè)副產(chǎn)石膏,、秸稈的綜合利用率分別達到70%,、78%、70%,、86%,。“十三五”期間，累計綜合利用各類大宗固廢約130億噸,，減少占用土地超過100萬畝,，提供了大量資源綜合利用產(chǎn)品，促進了煤炭,、化工,、電力、鋼鐵,、建材等行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,，資源環(huán)境和經(jīng)濟效益顯著，對緩解我國部分原材料緊缺,、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用,。

（二）“十四五”面臨的形勢。“十四五”時期,，我國將開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程,，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展主題，全面提高資源利用效率的任務更加迫切,。受資源稟賦,、能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段等因素影響,，未來我國大宗固廢仍將面臨產(chǎn)生強度高,、利用不充分,、綜合利用產(chǎn)品附加值低的嚴峻挑戰(zhàn)。目前,，大宗固廢累計堆存量約600億噸,，年新增堆存量近30億噸，其中,，赤泥,、磷石膏、鋼渣等固廢利用率仍較低,，占用大量土地資源,，存在較大的生態(tài)環(huán)境安全隱患。要深入貫徹落實《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī),，大力推進大宗固廢源頭減量,、資源化利用和無害化處置，強化全鏈條治理,，著力解決突出矛盾和問題,，推動資源綜合利用產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)新發(fā)展。

二,、總體要求

（三）指導思想,。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中,、三中,、四中、五中全會精神,，堅定不移貫徹新發(fā)展理念,，以全面提高資源利用效率為目標,，以推動資源綜合利用產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展為核心,，加強系統(tǒng)治理，創(chuàng)新利用模式,，實施專項行動,，促進大宗固廢實現(xiàn)綠色、高效,、高質(zhì),、高值、規(guī)?；?，提高大宗固廢綜合利用水平，助力生態(tài)文明建設,，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐,。

（四）基本原則。

——堅持政府引導與市場主導相結(jié)合。完善綜合性政策措施,，激發(fā)各類市場主體活力,，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用,，加快發(fā)展壯大大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè),。

——堅持規(guī)模利用與高值利用相結(jié)合。積極拓寬大宗固廢綜合利用渠道,，進一步擴大利用規(guī)模,，力爭吃干榨盡，不斷提高資源綜合利用產(chǎn)品附加值,，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力,。

——堅持消納存量與控制增量相結(jié)合。依法依規(guī),、科學有序消納存量大宗固廢,；因地制宜、綜合施策,，有效降低大宗固廢產(chǎn)排強度,，加大綜合利用力度，嚴控新增大宗固廢堆存量,。

——堅持突出重點與系統(tǒng)治理相結(jié)合,。加強大宗固廢綜合利用全過程管理，協(xié)同推進產(chǎn)廢,、利廢和規(guī)范處置各環(huán)節(jié),，嚴守大宗固廢綜合利用和安全處置的環(huán)境底線。

——堅持技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新相結(jié)合,。強化創(chuàng)新引領,，突破大宗固廢綜合利用技術(shù)瓶頸，加快先進適用技術(shù)推廣應用,，加強示范引領,，培育大宗固廢綜合利用新模式。

（五）主要目標,。到2025年,，煤矸石、粉煤灰,、尾礦（共伴生礦）,、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏,、建筑垃圾,、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢的綜合利用能力顯著提升,，利用規(guī)模不斷擴大，新增大宗固廢綜合利用率達到60%,，存量大宗固廢有序減少,。大宗固廢綜合利用水平不斷提高，綜合利用產(chǎn)業(yè)體系不斷完善,；關(guān)鍵瓶頸技術(shù)取得突破,，大宗固廢綜合利用技術(shù)創(chuàng)新體系逐步建立；政策法規(guī),、標準和統(tǒng)計體系逐步健全,，大宗固廢綜合利用制度基本完善；產(chǎn)業(yè)間融合共生,、區(qū)域間協(xié)同發(fā)展模式不斷創(chuàng)新,；集約高效的產(chǎn)業(yè)基地和骨干企業(yè)示范引領作用顯著增強，大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新格局基本形成,。

三,、提高大宗固廢資源利用效率

（六）煤矸石和粉煤灰。持續(xù)提高煤矸石和粉煤灰綜合利用水平,，推進煤矸石和粉煤灰在工程建設,、塌陷區(qū)治理、礦井充填以及鹽堿地,、沙漠化土地生態(tài)修復等領域的利用,，有序引導利用煤矸石、粉煤灰生產(chǎn)新型墻體材料,、裝飾裝修材料等綠色建材,，在風險可控前提下深入推動農(nóng)業(yè)領域應用和有價組分提取，加強大摻量和高附加值產(chǎn)品應用推廣,。

（七）尾礦（共伴生礦）,。穩(wěn)步推進金屬尾礦有價組分高效提取及整體利用，推動采礦廢石制備砂石骨料,、陶粒,、干混砂漿等砂源替代材料和膠凝回填利用,，探索尾礦在生態(tài)環(huán)境治理領域的利用,。加快推進黑色金屬、有色金屬,、稀貴金屬等共伴生礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用和有價組分梯級回收,，推動有價金屬提取后剩余廢渣的規(guī)模化利用,。依法依規(guī)推動已閉庫尾礦庫生態(tài)修復,，未經(jīng)批準不得擅自回采尾礦,。

（八）冶煉渣。加強產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用,，擴大赤泥和鋼渣利用規(guī)模,，提高赤泥在道路材料中的摻用比例，擴大鋼渣微粉作混凝土摻合料在建設工程等領域的利用,。不斷探索赤泥和鋼渣的其他規(guī)?；们馈９膭顝某嗄嘀谢厥砧F,、堿,、氧化鋁，從冶煉渣中回收稀有稀散金屬和稀貴金屬等有價組分,，提高礦產(chǎn)資源利用效率,，保障國家資源安全，逐步提高冶煉渣綜合利用率,。

（九）工業(yè)副產(chǎn)石膏,。拓寬磷石膏利用途徑，繼續(xù)推廣磷石膏在生產(chǎn)水泥和新型建筑材料等領域的利用,，在確保環(huán)境安全的前提下,，探索磷石膏在土壤改良、井下充填,、路基材料等領域的應用,。支持利用脫硫石膏、檸檬酸石膏制備綠色建材,、石膏晶須等新產(chǎn)品新材料,，擴大工業(yè)副產(chǎn)石膏高值化利用規(guī)模。積極探索鈦石膏,、氟石膏等復雜難用工業(yè)副產(chǎn)石膏的資源化利用途徑,。

（十）建筑垃圾。加強建筑垃圾分類處理和回收利用,，規(guī)范建筑垃圾堆存,、中轉(zhuǎn)和資源化利用場所建設和運營，推動建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品應用,。鼓勵建筑垃圾再生骨料及制品在建筑工程和道路工程中的應用,，以及將建筑垃圾用于土方平衡、林業(yè)用土,、環(huán)境治理,、燒結(jié)制品及回填等，不斷提高利用質(zhì)量,、擴大資源化利用規(guī)模,。

（十一）農(nóng)作物秸稈,。大力推進秸稈綜合利用，推動秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效,。堅持農(nóng)用優(yōu)先,，持續(xù)推進秸稈肥料化、飼料化和基料化利用,，發(fā)揮好秸稈耕地保育和種養(yǎng)結(jié)合功能,。擴大秸稈清潔能源利用規(guī)模，鼓勵利用秸稈等生物質(zhì)能供熱供氣供暖,，優(yōu)化農(nóng)村用能結(jié)構(gòu),，推進生物質(zhì)天然氣在工業(yè)領域應用。不斷拓寬秸稈原料化利用途徑,，鼓勵利用秸稈生產(chǎn)環(huán)保板材,、炭基產(chǎn)品、聚乳酸,、紙漿等,，推動秸稈資源轉(zhuǎn)化為高附加值的綠色產(chǎn)品。建立健全秸稈收儲運體系,，開展專業(yè)化,、精細化的運管服務，打通秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“最初一公里”,。

四,、推進大宗固廢綜合利用綠色發(fā)展

（十二）推進產(chǎn)廢行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)源頭減量,。開展產(chǎn)廢行業(yè)綠色設計,，在生產(chǎn)過程充分考慮后續(xù)綜合利用環(huán)節(jié)，切實從源頭削減大宗固廢,。大力發(fā)展綠色礦業(yè),，推廣應用矸石不出井模式，鼓勵采礦企業(yè)利用尾礦,、共伴生礦填充采空區(qū),、治理塌陷區(qū)，推動實現(xiàn)尾礦就地消納,。開展能源,、冶金、化工等重點行業(yè)綠色化改造,，不斷優(yōu)化工藝流程,、改進技術(shù)裝備，降低大宗固廢產(chǎn)生強度,。推動煤矸石,、尾礦、鋼鐵渣等大宗固廢產(chǎn)生過程自消納,，推動提升磷石膏,、赤泥等復雜難用大宗固廢凈化處理水平，為綜合利用創(chuàng)造條件,。在工程建設領域推行綠色施工,，推廣廢棄路面材料和拆除垃圾原地再生利用，實施建筑垃圾分類管理,、源頭減量和資源化利用,。

（十三）推動利廢行業(yè)綠色生產(chǎn)，強化過程控制,。持續(xù)提升利廢企業(yè)技術(shù)裝備水平,，加大小散亂污企業(yè)整治力度。強化大宗固廢綜合利用全流程管理,，嚴格落實全過程環(huán)境污染防治責任,。推行大宗固廢綠色運輸，鼓勵使用專用運輸設備和車輛,，加強大宗固廢運輸過程管理,。鼓勵利廢企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核，嚴格執(zhí)行污染物排放標準,，完善環(huán)境保護措施,，防止二次污染。

（十四）強化大宗固廢規(guī)范處置,，守住環(huán)境底線,。加強大宗固廢貯存及處置管理，強化主體責任,，推動建設符合有關(guān)國家標準的貯存設施,，實現(xiàn)安全分類存放，杜絕混排混堆,。統(tǒng)籌兼顧大宗固廢增量消納和存量治理,，加大重點流域和重點區(qū)域大宗固廢的綜合整治力度，健全環(huán)保長效監(jiān)督管理制度,。

五,、推動大宗固廢綜合利用創(chuàng)新發(fā)展

（十五）創(chuàng)新大宗固廢綜合利用模式。在煤炭行業(yè)推廣“煤矸石井下充填+地面回填”,，促進矸石減量,；在礦山行業(yè)建立“梯級回收+生態(tài)修復+封存保護”體系，推動綠色礦山建設,；在鋼鐵冶金行業(yè)推廣“固廢不出廠”,，加強全量化利用,；在建筑建造行業(yè)推動建筑垃圾“原地再生+異地處理”，提高利用效率,；在農(nóng)業(yè)領域開展“工農(nóng)復合”,，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同；針對退役光伏組件,、風電機組葉片等新興產(chǎn)業(yè)固廢,，探索規(guī)范回收以及可循環(huán)、高值化的再生利用途徑,；在重點區(qū)域推廣大宗固廢“公鐵水聯(lián)運”的區(qū)域協(xié)同模式,，強化資源配置。因地制宜推動大宗固廢多產(chǎn)業(yè),、多品種協(xié)同利用,，形成可復制、可推廣的大宗固廢綜合利用發(fā)展新模式,。

（十六）創(chuàng)新大宗固廢綜合利用關(guān)鍵技術(shù),。鼓勵企業(yè)建立技術(shù)研發(fā)平臺，加大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入力度,，重點突破源頭減量減害與高質(zhì)綜合利用關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備,，推動大宗固廢利用過程風險控制的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。依托國家級創(chuàng)新平臺,，支持產(chǎn)學研用有機融合,，鼓勵建設產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等基礎研發(fā)平臺。加大科技支撐力度,，將大宗固廢綜合利用關(guān)鍵技術(shù),、大規(guī)模高質(zhì)綜合利用技術(shù)研發(fā)等納入國家重點研發(fā)計劃。適時修訂資源綜合利用技術(shù)政策大綱,，強化先進適用技術(shù)推廣應用與集成示范,。

（十七）創(chuàng)新大宗固廢協(xié)同利用機制。鼓勵多產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用,，推進大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)與上游煤電,、鋼鐵、有色,、化工等產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,，與下游建筑、建材,、市政,、交通、環(huán)境治理等產(chǎn)品應用領域深度融合，打通部門間,、行業(yè)間堵點和痛點,。推動跨區(qū)域協(xié)同利用，建立跨區(qū)域,、跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制,，推動京津冀協(xié)同發(fā)展,、長江經(jīng)濟帶發(fā)展,、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展,、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域的大宗固廢協(xié)同處置利用,。

（十八）創(chuàng)新大宗固廢管理方式。充分利用大數(shù)據(jù),、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段,，推動大宗固廢產(chǎn)生量大的行業(yè)、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立“互聯(lián)網(wǎng)+大宗固廢”綜合利用信息管理系統(tǒng),，提高大宗固廢綜合利用信息化管理水平,。充分依托已有資源，鼓勵社會力量開展大宗固廢綜合利用交易信息服務,，為產(chǎn)廢和利廢企業(yè)提供信息服務,，分品種及時發(fā)布大宗固廢產(chǎn)生單位、產(chǎn)生量,、品質(zhì)及利用情況等,，提高資源配置效率，促進大宗固廢綜合利用率整體提升,。

六,、實施資源高效利用行動

（十九）骨干企業(yè)示范引領行動。在煤矸石,、粉煤灰,、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣,、工業(yè)副產(chǎn)石膏,、建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢綜合利用領域,，培育50家具有較強上下游產(chǎn)業(yè)帶動能力,、掌握核心技術(shù)、市場占有率高的綜合利用骨干企業(yè),。支持骨干企業(yè)開展高效,、高質(zhì)、高值大宗固廢綜合利用示范項目建設，形成可復制,、可推廣的實施范例,，發(fā)揮帶動引領作用。

（二十）綜合利用基地建設行動,。聚焦煤炭,、電力、冶金,、化工等重點產(chǎn)廢行業(yè),，圍繞國家重大戰(zhàn)略實施，建設50個大宗固廢綜合利用基地和50個工業(yè)資源綜合利用基地,，推廣一批大宗固廢綜合利用先進適用技術(shù)裝備,，不斷促進資源利用效率提升。在糧棉主產(chǎn)區(qū),，以農(nóng)業(yè)廢棄物為重點,，建設50個工農(nóng)復合型循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)，不斷提升農(nóng)林廢棄物綜合利用水平,。

（二十一）資源綜合利用產(chǎn)品推廣行動,。將推廣使用資源綜合利用產(chǎn)品納入節(jié)約型機關(guān)、綠色學校等綠色生活創(chuàng)建行動,。加大政府綠色采購力度,，鼓勵黨政機關(guān)和學校、醫(yī)院等公共機構(gòu)優(yōu)先采購秸稈環(huán)保板材等資源綜合利用產(chǎn)品,，發(fā)揮公共機構(gòu)示范作用,。鼓勵綠色建筑使用以煤矸石、粉煤灰,、工業(yè)副產(chǎn)石膏,、建筑垃圾等大宗固廢為原料的新型墻體材料、裝飾裝修材料,。結(jié)合鄉(xiāng)村建設行動,，引導在鄉(xiāng)村公共基礎設施建設中使用新型墻體材料。

（二十二）大宗固廢系統(tǒng)治理能力提升行動,。加快完善大宗固廢綜合利用標準體系,，推動上下游產(chǎn)業(yè)間標準銜接。加強大宗固廢綜合利用行業(yè)統(tǒng)計能力建設,，明確統(tǒng)計口徑,、統(tǒng)計標準和統(tǒng)計方法，提高統(tǒng)計的及時性和準確性,。鼓勵企業(yè)積極開展工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價,，不斷健全評價機制,，加強評價機構(gòu)能力建設，規(guī)范評價機構(gòu)運行管理,，積極推動評價結(jié)果采信,，引導企業(yè)提高資源綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量。

七,、保障措施

（二十三）加強組織協(xié)調(diào),。各地發(fā)展改革部門要會同科技、工業(yè)和信息化,、財政,、自然資源、生態(tài)環(huán)境,、住房城鄉(xiāng)建設,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村,、市場監(jiān)管,、機關(guān)事務管理等部門，切實履行職責,，按照職能分工,，建立責任明確、協(xié)調(diào)有序,、監(jiān)管有力的工作協(xié)調(diào)機制,，強化政策聯(lián)動，統(tǒng)籌推動本地區(qū)大宗固廢綜合利用工作,。各地應對本地區(qū)政策執(zhí)行情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行跟蹤評估,，每年定期上報本地區(qū)大宗固廢綜合利用情況。

（二十四）強化法治保障,。積極推動資源綜合利用立法,，研究制定建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢綜合利用管理辦法,，鼓勵地方制定大宗固廢綜合利用法規(guī),。強化執(zhí)法監(jiān)管，發(fā)揮好生態(tài)環(huán)境,、市場監(jiān)管,、自然資源等部門職能，嚴格執(zhí)行固體廢物污染防治相關(guān)法規(guī),，形成綜合監(jiān)管執(zhí)法合力,，對相關(guān)違法違規(guī)主體和行為加大處罰力度。

（二十五）完善支持政策,。繼續(xù)落實增值稅,、所得稅,、環(huán)境保護稅等優(yōu)惠政策。鼓勵綠色信貸,，支持大宗固廢綜合利用企業(yè)發(fā)放綠色債券,。鼓勵地方支持資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。完善市場準入制度,，加強事中事后監(jiān)管,，營造公平競爭市場環(huán)境，有效增強資源綜合利用產(chǎn)業(yè)投資吸引力,，引導社會資本加大大宗固廢綜合利用投入,，不斷探索依靠市場機制推動大宗固廢綜合利用的路徑和模式。

（二十六）加強宣傳推廣,。組織開展形式多樣的宣傳活動,，通過傳統(tǒng)新聞媒體和新媒體等多種途徑宣傳普及大宗固廢綜合利用有關(guān)知識，提高全民節(jié)約資源和保護環(huán)境的意識,。充分發(fā)揮各有關(guān)部門,、行業(yè)協(xié)會指導作用，宣傳大宗固廢綜合利用典型案例,，推廣典型經(jīng)驗,，激發(fā)社會投資動力和活力，營造全社會積極參與的良好氛圍,。

國家發(fā)展改革委  科技部     

 工業(yè)和信息化部  財政部     

自然資源部  生態(tài)環(huán)境部    

住房和城鄉(xiāng)建設部  農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

市場監(jiān)管總局  國管局      

2021年3月18日