促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展 ——《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的 反壟斷指南》解讀

為貫徹落實(shí)黨中央,、國(guó)務(wù)院決策部署,，加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管,，完善監(jiān)管規(guī)則，引導(dǎo)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者依法合規(guī)經(jīng)營(yíng),，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展,，在總結(jié)我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國(guó)家（地區(qū)）做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)法律規(guī)定,，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱委員會(huì)）制定出臺(tái)《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）,。 

　　一、起草背景 

　　近年來(lái)，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,，新業(yè)態(tài),、新模式層出不窮，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要發(fā)揮了重要作用,。但與此同時(shí)，關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者要求商家“二選一”,、大數(shù)據(jù)殺熟,、未依法申報(bào)實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中等涉嫌壟斷問(wèn)題的反映和舉報(bào)日益增加。這些行為損害了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者合法權(quán)益,，不利于充分激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造活力,、促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)和新動(dòng)能,。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展。2020年12月11日召開的中央政治局會(huì)議要求強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張,。12月16日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張作為2021年經(jīng)濟(jì)工作中的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一,，要求健全數(shù)字規(guī)則,，完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定等方面的法律規(guī)范,，加強(qiáng)規(guī)制，提升監(jiān)管能力,，堅(jiān)決反對(duì)壟斷行為,。 

　　我國(guó)《反壟斷法》的基本制度、規(guī)制原則和分析框架適用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者,。但由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式和競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)復(fù)雜,，涉及范圍廣，專業(yè)性強(qiáng),，有必要在與現(xiàn)行法律,、法規(guī)、規(guī)章和指南做好銜接的基礎(chǔ)上,，結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r,、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，制定《指南》,，進(jìn)一步明確平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法原則,，有針對(duì)性地細(xì)化分析思路，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)提供更加明確的指引,，增強(qiáng)執(zhí)法針對(duì)性,，提升監(jiān)管科學(xué)性，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展,。 

　　二,、起草過(guò)程 

　　根據(jù)委員會(huì)工作部署,，委員會(huì)辦公室堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中,、三中,、四中、五中全會(huì)精神,，按照依法立法,、科學(xué)立法、民主立法,、開門立法的要求,，充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和水平，以保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)為出發(fā)點(diǎn),，以完善反壟斷監(jiān)管規(guī)則和提升反壟斷監(jiān)管效能為落腳點(diǎn),，將總結(jié)國(guó)內(nèi)執(zhí)法實(shí)踐與借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，將廣泛征求意見(jiàn)與合理采納意見(jiàn)相協(xié)調(diào),，主要開展了以下工作： 

　?。ㄒ唬┰鷮?shí)開展課題研究。委員會(huì)辦公室組織開展平臺(tái)經(jīng)濟(jì)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估,，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的前沿重點(diǎn)問(wèn)題開展了較為全面的研究,，提出《指南（專家建議稿）》，為《指南》制定提供理論支撐,。 

　?。ǘ┥钊脒M(jìn)行調(diào)查研究。委員會(huì)辦公室多次開展對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者的實(shí)地調(diào)研,，深入了解行業(yè)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn),。在《指南》初稿起草完成后，召開專題座談會(huì),，分別聽取平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者,、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者等市場(chǎng)主體意見(jiàn)，切實(shí)增強(qiáng)《指南》的科學(xué)性,、有效性和針對(duì)性,。 

　　（三）充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),。密切跟蹤歐美等反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的研究報(bào)告和執(zhí)法動(dòng)態(tài),，及時(shí)梳理總結(jié)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，準(zhǔn)確把握國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn),，為制定《指南》提供有益借鑒,。 

　　（四）廣泛吸納各方意見(jiàn)。2020年11月10日,，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)上將《指南》面向社會(huì)公開征求意見(jiàn),，并廣泛征求政府部門、有關(guān)市場(chǎng)主體和專家學(xué)者意見(jiàn),，凝聚多方共識(shí),，確保制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和前瞻性。 

　　2021年1月,，經(jīng)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)全體會(huì)議審議通過(guò),，《指南》正式印發(fā)。 

　　三,、指南主要特點(diǎn) 

　　《指南》立足我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn),，深入總結(jié)《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的成熟做法,，以理論研究和實(shí)證調(diào)研為支撐,，著力構(gòu)建符合高質(zhì)量發(fā)展要求的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管規(guī)則。具體來(lái)說(shuō),，指南主要有以下特點(diǎn)： 

　?。ㄒ唬┲С謩?chuàng)新發(fā)展。將保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),、促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展作為制定《指南》的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn),，著力降低市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，營(yíng)造開放包容的發(fā)展環(huán)境,，充分激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力和發(fā)展動(dòng)力,，提高我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的整體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,。 

　?。ǘ┩怀鰡?wèn)題導(dǎo)向。針對(duì)各方面反映較為突出的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,，明確反壟斷監(jiān)管的基本原則,、具體思路和有效方式，探索構(gòu)建符合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的反壟斷執(zhí)法規(guī)則,，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益,。 

　?。ㄈ┳⒅匕盐找?guī)律。充分考慮互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)性,、系統(tǒng)性和復(fù)雜性等特點(diǎn),，深刻把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和反壟斷監(jiān)管規(guī)律，科學(xué)構(gòu)建反壟斷監(jiān)管規(guī)則，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)分析和法律論證,，提高反壟斷執(zhí)法的專業(yè)化,、規(guī)范化水平，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造針對(duì)性和可預(yù)期性強(qiáng),、透明度高的法律制度環(huán)境,。 

　　（四）堅(jiān)持廣采眾長(zhǎng),。充分借鑒歐美等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐做法和有益經(jīng)驗(yàn),，深入把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)際前瞻性趨勢(shì)，廣泛聽取中央和地方有關(guān)部門,、企業(yè)和專家學(xué)者意見(jiàn)建議,，著力構(gòu)建與我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和特點(diǎn)相適應(yīng)、與國(guó)際規(guī)則相對(duì)接的高水平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,。 

　　四,、主要內(nèi)容 

　　《指南》以《反壟斷法》為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為應(yīng)當(dāng)適用《反壟斷法》及有關(guān)配套法規(guī),、規(guī)章,、指南等，釋放互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不是反壟斷法外之地的明確信號(hào),?！吨改稀放c《反壟斷法》的結(jié)構(gòu)高度契合，由總則,、壟斷協(xié)議,、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中,、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)和附則等六章組成,，共24條，對(duì)涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的《反壟斷法》適用問(wèn)題作出了較為細(xì)化的規(guī)定,，主要包括五個(gè)方面內(nèi)容： 

　?。ㄒ唬┛倓t。一是明確指南的目的和依據(jù),，突出促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展的宗旨,，同時(shí)界定《指南》涉及的相關(guān)基礎(chǔ)概念。二是提出反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)開展反壟斷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),、依法科學(xué)高效監(jiān)管,、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力、維護(hù)各方合法利益的原則,。三是考慮到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性,，對(duì)相關(guān)商品市場(chǎng),、相關(guān)地域市場(chǎng)界定作了詳細(xì)的闡釋，強(qiáng)調(diào)相關(guān)市場(chǎng)界定在各類案件中的作用,，同時(shí)堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)進(jìn)行個(gè)案分析,。 

　　（二）壟斷協(xié)議,。一是分析了壟斷協(xié)議的執(zhí)法思路,，明確壟斷協(xié)議的形式，特別是對(duì)其他協(xié)同行為作出了具體的解釋,。二是結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),，對(duì)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成或者實(shí)施壟斷協(xié)議的具體方式、執(zhí)法考量因素等作出說(shuō)明,，明確了經(jīng)營(yíng)者可能利用技術(shù)手段,、數(shù)據(jù)、算法,、平臺(tái)規(guī)則等方式達(dá)成橫向壟斷或者縱向壟斷協(xié)議,，闡述了相關(guān)案件的分析思路。三是對(duì)軸輻協(xié)議的原理進(jìn)行了說(shuō)明,，提出了該類協(xié)議適用《反壟斷法》的分析思路,。四是對(duì)認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者通過(guò)數(shù)據(jù)、算法,、平臺(tái)規(guī)則等方式實(shí)施協(xié)同行為和寬大制度等作了細(xì)化規(guī)定,。 

　　（三）濫用市場(chǎng)支配地位,?！吨改稀分攸c(diǎn)關(guān)注平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域常見(jiàn)的濫用市場(chǎng)支配地位行為。一是闡述了濫用市場(chǎng)支配地位行為反壟斷執(zhí)法的通常做法,，分析時(shí)需要體現(xiàn)《反壟斷法》框架體系,。二是詳細(xì)列舉了認(rèn)定或者推定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的考量因素，包括經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額,、相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況,、經(jīng)營(yíng)者控制市場(chǎng)的能力,、經(jīng)營(yíng)者的財(cái)力和技術(shù)條件,、其他經(jīng)營(yíng)者的依賴程度、市場(chǎng)進(jìn)入難易程度等,。三是逐一細(xì)化濫用市場(chǎng)支配地位行為表現(xiàn)形式,，如不公平價(jià)格行為、低于成本銷售,、拒絕交易,、限定交易,、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等,，有針對(duì)性地回應(yīng)“二選一”,、數(shù)據(jù)壟斷、大數(shù)據(jù)殺熟等社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題,，增強(qiáng)法律制度的可操作性和可預(yù)期性,，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各類市場(chǎng)主體依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。 

　?。ㄋ模┙?jīng)營(yíng)者集中,。《指南》主要對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中的特殊性進(jìn)行了深入闡述,。一是在申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)方面,，根據(jù)行業(yè)慣例、收費(fèi)方式,、商業(yè)模式,、平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的不同作用，對(duì)不同類型的平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)額的計(jì)算方式予以區(qū)分,，提高經(jīng)營(yíng)者判斷交易是否達(dá)標(biāo)的準(zhǔn)確性,。同時(shí)，明確協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者集中屬于反壟斷審查范圍,。二是明確了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度關(guān)注的涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中類型,，特別強(qiáng)調(diào)上述經(jīng)營(yíng)者集中即使未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但具有或者可能具有排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的,，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法調(diào)查處理。三是對(duì)涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行反壟斷審查時(shí),，要以《反壟斷法》第二十七條規(guī)定為基礎(chǔ),，并充分考慮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在判斷市場(chǎng)份額,、市場(chǎng)控制力,、集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入的影響等方面，具體考量因素與傳統(tǒng)行業(yè)有所區(qū)別,。四是明確對(duì)附加限制性條件的經(jīng)營(yíng)者集中,，可以附加剝離資產(chǎn)等結(jié)構(gòu)性條件，也可以附加開放網(wǎng)絡(luò),、數(shù)據(jù)或者平臺(tái)等行為性條件,，或者附加結(jié)構(gòu)性條件和行為性條件相結(jié)合的綜合性條件。 

　?。ㄎ澹E用行政權(quán)力排除,、限制競(jìng)爭(zhēng),。《指南》主要細(xì)化了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涉及限定交易,、妨礙商品自由流通,、招標(biāo)采購(gòu)限制、投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)限制,、強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為,、制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定等濫用行政權(quán)力排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式,，要求對(duì)制定涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查,，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,，更好發(fā)揮政府作用。 

　　《指南》的發(fā)布,，為加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管提供了科學(xué)有效,、針對(duì)性強(qiáng)的制度規(guī)則，有助于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),、提高執(zhí)法透明度,，有利于平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者等各類市場(chǎng)主體深化對(duì)《反壟斷法》的理解和認(rèn)識(shí),，有效預(yù)防和降低法律風(fēng)險(xiǎn),，共同營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。下一步,，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局將以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中,、四中,、五中全會(huì)精神，深入把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn),，強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管,，不斷健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,。