關(guān)于《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》的政策解讀

為貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕38號(hào)），落實(shí)國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革,、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等要求，適應(yīng)通用航空快速發(fā)展的新形勢(shì),，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力,，促進(jìn)通用航空高質(zhì)量發(fā)展，并依法規(guī)范通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理工作,，民航局啟動(dòng)了《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）全面修訂工作?，F(xiàn)就有關(guān)情況說明如下：

一、全面修訂的背景

自《規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2016年第31號(hào)）頒布實(shí)施以來,，在促進(jìn)完善中國(guó)民航通用航空法規(guī)體系,，規(guī)范通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理工作，改進(jìn)通用航空市場(chǎng)監(jiān)管,，降低通用航空市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻,，為通用航空企業(yè)減負(fù)松綁等方面發(fā)揮了積極的作用。

2018年11月,，為固化民航局開展的多項(xiàng)通用航空政策試點(diǎn)工作取得的可復(fù)制,、可推廣成果，交通運(yùn)輸部以修改決定的形式對(duì)《規(guī)定》的6個(gè)條款作了修訂,，取消了經(jīng)營(yíng)許可與運(yùn)行許可串聯(lián)式審批,、企業(yè)手冊(cè)等要求，并以交通運(yùn)輸部令2018年第36號(hào)發(fā)布新的《規(guī)定》。2019年11月,，為進(jìn)一步推進(jìn)通用航空“放管服”改革,，交通運(yùn)輸部以修改決定的形式對(duì)《規(guī)定》的3個(gè)條款作了修訂，進(jìn)一步簡(jiǎn)化許可條件,，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻,，并以交通運(yùn)輸部令2019年第30號(hào)重新發(fā)布。

為全面貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,，落實(shí)國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革,、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等要求，民航局通用航空工作領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議決定對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行全面修訂,，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,，激發(fā)通用航空市場(chǎng)活力，促進(jìn)通用航空實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,。

二,、全面修訂的必要性

2016年以來，民航局對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了部分修訂,，但依然有深化簡(jiǎn)政放權(quán),、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的空間,。

（一）更好擔(dān)當(dāng)國(guó)家使命的需要,。

適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，更好滿足人民享有安全,、便捷,、優(yōu)質(zhì)的航空消費(fèi)服務(wù)需求，是民航局的使命擔(dān)當(dāng),?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》將通用航空業(yè)確立為國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段,，世界范圍內(nèi)新冠病毒肺炎疫情蔓延、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力,，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力大的背景下,，發(fā)展通用航空，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,、產(chǎn)業(yè)升級(jí),、消費(fèi)提檔和落實(shí)軍民融合、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,、粵港澳大灣區(qū)建設(shè),、“一帶一路”建設(shè)等重大戰(zhàn)略方面具有重要作用。

我國(guó)通用航空目前正處于發(fā)展的起步階段，發(fā)展不平衡,、也不充分,。通過深入調(diào)查研究，針對(duì)通用航空社會(huì)性屬性強(qiáng),、作業(yè)種類復(fù)雜多樣的特點(diǎn),，以及此前長(zhǎng)期存在套用運(yùn)輸航空規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)“過度監(jiān)管”的問題，民航局確立了“放管結(jié)合,、以放為主,、分類管理”的通用航空發(fā)展思路，首要任務(wù)是完善頂層制度設(shè)計(jì),，構(gòu)建符合通用航空特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的,、獨(dú)立適用于通用航空的規(guī)章體系?！兑?guī)定》作為我國(guó)通用航空市場(chǎng)管理制度體系的重要部門規(guī)章,，適應(yīng)新時(shí)代行業(yè)發(fā)展需求，及時(shí)依法進(jìn)行修訂,，顯得尤為重要,。

（二）落實(shí)深化“放管服”改革要求、轉(zhuǎn)變政府職能的需要,。

黨的十九大以來,，國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合,、優(yōu)化服務(wù),，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能,、提高政府效能,，通過對(duì)政府減權(quán)限權(quán)和改革監(jiān)管方式，換來市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的釋放,。經(jīng)過廣泛征求意見建議,，社會(huì)普遍認(rèn)為，為促進(jìn)通用航空發(fā)展,，在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域,，應(yīng)進(jìn)一步深化“放管服”改革，由重事前許可轉(zhuǎn)向重事中事后監(jiān)管,，一方面可以最大限度減少對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù),，充分發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體地位與作用，減輕企業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度性成本,，切實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,；另一方面,，通過扶持無人機(jī)新業(yè)態(tài)在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用發(fā)展，完善消費(fèi)權(quán)益保護(hù)等有關(guān)規(guī)定,，能更好服務(wù)行業(yè)發(fā)展,。因此，適時(shí)全面修訂《規(guī)定》,，有助于進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力,，促進(jìn)通用航空高質(zhì)量發(fā)展。

（三）深化民航改革工作,、推進(jìn)法治民航建設(shè)的需要,。

全面修訂《規(guī)定》，是民航局深入貫徹黨的十九大和十九屆二中,、三中,、四中全會(huì)精神，落實(shí)民航局《關(guān)于通用航空分類管理的指導(dǎo)意見》,，進(jìn)一步深化民航改革任務(wù),、推進(jìn)法治民航建設(shè)的需要。2017年,，民航局黨組制定出臺(tái)了“1＋10＋N”改革方案,，在其中的第八專項(xiàng)《提升通用航空服務(wù)能力工作方案》中，明確要求創(chuàng)新通用航空發(fā)展政策,，對(duì)通航運(yùn)營(yíng)實(shí)施分類管理,。修訂《規(guī)定》也是法治民航建設(shè)重點(diǎn)工作事項(xiàng)之一。通過全面修訂《規(guī)定》,，可以從新舊業(yè)態(tài)分類,、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分類、準(zhǔn)入條件分類,、許可方式分類,、許可程序分類、監(jiān)管模式分類等幾方面著手,，更好地推進(jìn)民航局改革工作任務(wù),，加快法治民航建設(shè)進(jìn)程，落實(shí)通用航空分類管理的相關(guān)要求,。

三,、修訂的主要內(nèi)容

此次全面修訂《規(guī)定》，主要體現(xiàn)在下列幾方面：

（一）貫徹落實(shí)民航局“放管結(jié)合,、以放為主、分類管理”的通用航空發(fā)展思路,。

為分類培育通用航空市場(chǎng),，強(qiáng)化交通服務(wù)，擴(kuò)大公益服務(wù)和生產(chǎn)應(yīng)用等作業(yè)服務(wù)，鼓勵(lì)發(fā)展駕駛員執(zhí)照培訓(xùn),、空中游覽等服務(wù),，此次修訂中，關(guān)于經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)分類,，重新劃分經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類別,，取消原按注冊(cè)資金規(guī)模劃分的甲乙丙丁四分法，采取按飛行活動(dòng)性質(zhì)劃分的“載客”“載人”和“其他”三類,，實(shí)現(xiàn)對(duì)通用航空企業(yè)的分類管理,。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政干預(yù),。

最大限度降低通用航空經(jīng)營(yíng)許可條件,。在原《規(guī)定》大幅取消準(zhǔn)入要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低要求,。一是落實(shí)分類管理思路,，降低了對(duì)成立非載客類企業(yè)航空器數(shù)量要求，由兩架降低為一架,。二是取消除駕駛員之外的航空人員的要求,。三是取消通航企業(yè)設(shè)立分公司的備案要求。四是取消對(duì)開展經(jīng)營(yíng)性通用航空保障業(yè)務(wù)企業(yè)的監(jiān)督管理要求,，進(jìn)一步厘清監(jiān)察員對(duì)通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理的監(jiān)管邊界,。

（三）推動(dòng)企業(yè)由他律轉(zhuǎn)變?yōu)樽月桑瑯?gòu)建通用航空誠(chéng)信體系,。

一是落實(shí)“信用中國(guó)”以及民航誠(chéng)信體系建設(shè)工作要求,，本次修訂在《規(guī)定》中增加了通用航空誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)體系建設(shè)條款。同時(shí),，在《規(guī)定》中明確了記入民航行業(yè)嚴(yán)重失信行為信用記錄的情形,。二是取消通航企業(yè)年檢制度，將由民航機(jī)關(guān)實(shí)施年檢改為由企業(yè)履行年報(bào)義務(wù),。民航機(jī)關(guān)通過隨機(jī)抽查企業(yè)年報(bào),，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題依法核實(shí)、處理,。同時(shí),，可以結(jié)合企業(yè)誠(chéng)信情況，適當(dāng)調(diào)整檢查頻次,。

（四）降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度性成本,，真情服務(wù)通航企業(yè)發(fā)展。

一是簡(jiǎn)化通用航空經(jīng)營(yíng)許可證載明事項(xiàng)數(shù)量,，由10項(xiàng)減少為6項(xiàng),。二是取消通用航空經(jīng)營(yíng)許可證3年有效期限制,，改為長(zhǎng)期有效。這樣,，企業(yè)將極大減少申請(qǐng)變更許可證載明事項(xiàng)的次數(shù),，許可證載明事項(xiàng)未變更的企業(yè)，也無需定期換證,，降低了企業(yè)管理成本,，同時(shí)也節(jié)約了民航機(jī)關(guān)的政府行政資源。三是優(yōu)化通航企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案方式,，實(shí)行網(wǎng)上備案,。同時(shí)大幅簡(jiǎn)化事前備案要求，由按照航空器及具體經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)逐項(xiàng)逐次填報(bào),，改為“一攬子”備案作業(yè)期限,、地點(diǎn)、航空器數(shù)量等信息,，便于民航行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確預(yù)判轄區(qū)內(nèi)通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)信息,，落實(shí)屬地化監(jiān)管職責(zé)，提升管理效能,，同時(shí)也解決了事前備案工作量大,、信息不準(zhǔn)確的問題。四是明確要求報(bào)送實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù),，便于民航行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確掌握行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì),，為后續(xù)研究?jī)?yōu)化行業(yè)發(fā)展政策等工作提供支撐。

（五）創(chuàng)新許可方式,，實(shí)行告知承諾制,。

除事關(guān)人民群眾生命安全的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)外，對(duì)絕大多數(shù)通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可實(shí)行告知承諾制審批,。民航行政機(jī)關(guān)一次性告知申請(qǐng)人審批條件,，申請(qǐng)人以書面的形式承諾其滿足通用航空經(jīng)營(yíng)許可條件。民航行政機(jī)關(guān)信賴申請(qǐng)人的承諾,、誠(chéng)信,，無需現(xiàn)場(chǎng)審驗(yàn)，依據(jù)申請(qǐng)人的承諾直接辦理許可審批手續(xù),。

（六）創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管,，增強(qiáng)規(guī)章的可操作性。

一是根據(jù)規(guī)章條款所依據(jù)的上位法的修訂及調(diào)整情況,，完善相應(yīng)法律責(zé)任條款內(nèi)容,。二是依據(jù)上位法，調(diào)整了企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范內(nèi)容,，并完善了相應(yīng)的法律責(zé)任,。三是明確了通用航空市場(chǎng)管理屬地化監(jiān)管原則,。四是明確由民航局另行制定關(guān)于載客類通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理辦法以及通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中涉及的危險(xiǎn)品管理辦法,，為后續(xù)制定規(guī)范性文件提供支撐,。

（七）固化通用航空“過度監(jiān)管”專項(xiàng)督查成果。

為解決此前通航領(lǐng)域存在的“過度監(jiān)管”問題,，根據(jù)民航局黨組工作安排,，2017年10月下旬至11月，民航局在全系統(tǒng)組織開展了通航監(jiān)管專項(xiàng)督查,，共發(fā)現(xiàn)和收集各類問題193項(xiàng),，其中有9個(gè)涉及通用航空經(jīng)營(yíng)許可及市場(chǎng)管理有關(guān)問題。經(jīng)過連續(xù)三年對(duì)《規(guī)定》的修訂,，目前全部通過修改規(guī)章的形式,，從根本上解決了通用航空經(jīng)營(yíng)許可及市場(chǎng)管理領(lǐng)域存在的問題。

（八）扶持無人機(jī)新業(yè)態(tài)發(fā)展,。

近年來我國(guó)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛,，在世界范圍內(nèi)取得一定先發(fā)優(yōu)勢(shì)，但總結(jié)經(jīng)驗(yàn)規(guī)律和形成規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后,，不利于在相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成并輸出中國(guó)標(biāo)準(zhǔn),，鞏固并發(fā)展我國(guó)在無人機(jī)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。結(jié)合國(guó)家相關(guān)立法工作,，在《規(guī)定》中明確了使用民用無人機(jī)從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)的許可規(guī)定,，完善了市場(chǎng)監(jiān)管要求相關(guān)內(nèi)容。同時(shí),，堅(jiān)持審慎包容與分類監(jiān)管原則,，扶持無人機(jī)在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)安全,、有序,、健康發(fā)展。