《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好基礎(chǔ)設施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點項目申報工作的通知》政策解讀

8月初，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好基礎(chǔ)設施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點項目申報工作的通知》（以下簡稱《通知》）。現(xiàn)就落實《通知》要求,、穩(wěn)妥推進試點工作說明如下。

　　一、當前推進基礎(chǔ)設施REITs試點的意義和作用

　　今年4月底,，我委和中國證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)通知（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號,，以下簡稱40號文），布置開展基礎(chǔ)設施REITs試點工作,。對此,，各方面廣泛關(guān)注，給予積極評價,，普遍認為這是投融資機制的重大創(chuàng)新,，有利于落實中央關(guān)于防風險、去杠桿,、穩(wěn)投資,、補短板決策部署，促進基礎(chǔ)設施高質(zhì)量發(fā)展,。關(guān)于試點工作,，再強調(diào)兩方面意義和作用。

　?。ㄒ唬┯欣跇?gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體,、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。一方面,，優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)是沉淀的財富,、隱藏的資源。開展基礎(chǔ)設施REITs試點,，盤活存量資產(chǎn),、廣泛募集各類資金，可用于新的補短板和新型基礎(chǔ)設施建設,，培育新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)并在條件成熟時再進行盤活,，從而形成投資內(nèi)部的良性循環(huán)。另一方面,，投資作為總需求的重要組成部分,，其內(nèi)部的良性循環(huán)是構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)的重要內(nèi)容，將為形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局發(fā)揮積極作用,。

　?。ǘ┯欣诼鋵嵭掳l(fā)展理念，促進社會公眾共享改革發(fā)展成果,。改革開放40多年來,，我國已在基礎(chǔ)設施領(lǐng)域形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，其中很多項目收益穩(wěn)定,、回報率相對較高,。依托這些項目發(fā)行基礎(chǔ)設施REITs，形成標準化產(chǎn)品并強制90%以上收益用于分紅，開辟了社保,、理財,、社會公眾等各類資金參與基礎(chǔ)設施投資的新渠道，大幅降低了投資門檻,，有利于促進廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果,，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開放、共享的新發(fā)展理念,。

　　二,、準確把握基礎(chǔ)設施REITs的試點范圍

　　這次，兩部門聚焦基礎(chǔ)設施領(lǐng)域推動REITs試點工作,，主要考慮是：從基本概念看,，REITs（Real Estate Investment Trusts）實質(zhì)是基于優(yōu)良底層不動產(chǎn)、獲得穩(wěn)定投資回報的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品,。“不動產(chǎn)”的概念涵蓋范圍十分廣泛,，遠遠超出一般意義上的“房地產(chǎn)項目”。因此,，將REITs理解為不動產(chǎn)投資信托基金更為準確,。從國外實踐看，REITs已廣泛應用于交通,、能源,、市政、倉儲物流,、大數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)設施領(lǐng)域,，重點國家廣義基礎(chǔ)設施領(lǐng)域REITs市值約占全部REITs市值的近1/2。從國內(nèi)資產(chǎn)看,，當前我國在交通能源、生態(tài)環(huán)保,、城市建設,、倉儲物流等基礎(chǔ)設施領(lǐng)域形成了大量類型豐富的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大批基礎(chǔ)設施項目實現(xiàn)了良好投資回報且具有一定增長空間,，為開展基礎(chǔ)設施REITs試點創(chuàng)造了條件,。基礎(chǔ)設施REITs公開上市后,，有利于通過市場化方式倒逼企業(yè)改進運營管理方式,、提升運營效率，提高項目收益和資產(chǎn)價值,。

　　《通知》在40號文的基礎(chǔ)上,，進一步明確了基礎(chǔ)設施試點的地區(qū)和行業(yè)范圍,，以及項目需要滿足的基本條件。從地區(qū)看,，鼓勵國家重大戰(zhàn)略,、國家級新區(qū)等重點區(qū)域項目開展試點。從行業(yè)看,，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設施補短板,、新型基礎(chǔ)設施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域項目,。從項目自身看,，要求權(quán)屬清晰、明確,、可轉(zhuǎn)讓,，投資回報良好，進入穩(wěn)定運營階段,。

　　三,、項目合規(guī)性審查的核心要點

　　《通知》明確“基礎(chǔ)設施項目手續(xù)依法合規(guī)是試點工作順利開展的必要前提”。項目合規(guī)性審查的重點是：

　?。ㄒ唬┓蠂抑卮髴?zhàn)略部署,。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)批準實施了雄安新區(qū)建設,、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略,。開展基礎(chǔ)設施REITs試點是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實施相關(guān)國家重大戰(zhàn)略的重要舉措,，試點項目應符合國家重大戰(zhàn)略部署和有關(guān)建設總體方案,、發(fā)展規(guī)劃綱要的要求，推動實現(xiàn)“促進全面,、協(xié)調(diào),、可持續(xù)發(fā)展”的目標。

　?。ǘ┓舷嚓P(guān)規(guī)劃要求,。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃是國家或某一地區(qū)未來一段時間發(fā)展的指引，是確保協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手,，項目符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃才能不偏離發(fā)展方向,。同時，項目還應符合空間規(guī)劃,、區(qū)域規(guī)劃和有關(guān)專項建設規(guī)劃的具體要求,。

　　（三）符合國家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策。宏觀調(diào)控政策是國家為實現(xiàn)階段性經(jīng)濟社會發(fā)展目標而采取的總量和結(jié)構(gòu)性調(diào)控政策,，對投資活動和項目建設具有很強的指導性和約束力,。產(chǎn)業(yè)政策是引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要保障,。試點項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策要求,，必須符合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》和相關(guān)行業(yè)政策規(guī)定。

　?。ㄋ模┮婪ㄒ酪?guī)辦理固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù),。按照國務院“放管服”改革要求，目前固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)已大大簡化,?！锻ㄖ访鞔_試點項目應取得的主要手續(xù)是依照相關(guān)法律法規(guī)必須辦理的。同時,，《通知》明確這些手續(xù)應以辦理時的法律法規(guī),、規(guī)章制度、國家政策等為依據(jù),，判定其合法合規(guī)性,。

　　《通知》印發(fā)后，有關(guān)方面對合規(guī)性審查的具體操作比較關(guān)心,，這需要根據(jù)《通知》精神,、結(jié)合項目實際情況，在審核過程中具體把握,。例如,，關(guān)于項目公司及發(fā)起人（原始權(quán)益人）近3年及一期的財務報告。其中,，項目公司近3年及一期的財務報告均需經(jīng)過審計,；發(fā)起人（原始權(quán)益人）近3年的財務報告需經(jīng)過審計，近一期的財務報表可根據(jù)實際情況把握,。再如,，關(guān)于預計未來3年凈現(xiàn)金流分派率。這是指扣除相關(guān)成本和費用后可供分配的現(xiàn)金流與資產(chǎn)評估凈值的比值,，即REITs投資人可預期的年化分紅回報率,。

　　隨著試點逐步推進，將根據(jù)申報項目的實際情況,，進一步豐富和完善相關(guān)要求和規(guī)定。

　　四,、對募集資金用途的具體要求

　　開展基礎(chǔ)設施REITs試點的目的之一,，是盤活存量資產(chǎn)、形成投資良性循環(huán)，從而構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體,，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局,。為此，《通知》對募集資金的用途作出了明確規(guī)定,，對符合鼓勵方向的項目優(yōu)先予以推薦,。

　　募集資金的使用有3個依次遞進、逐步深化的層次,，層次越高就越符合鼓勵支持方向,。一是明確了具體用途?；厥召Y金的使用應明確具體用途和相應金額,、符合國家產(chǎn)業(yè)政策，這是了解募集資金使用情況,、便于推薦符合政策支持方向項目的前提,。二是符合鼓勵支持方向。鼓勵將回收資金用于國家重大戰(zhàn)略區(qū)域范圍內(nèi)的重大戰(zhàn)略項目,，以及新的基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)項目建設,，這是推動國家重大戰(zhàn)略實施、服務實體經(jīng)濟的需要,。三是再投資項目條件成熟,。鼓勵用于項目前期工作成熟的基礎(chǔ)設施補短板項目和新型基礎(chǔ)設施項目建設，這是盡早發(fā)揮募集資金效益的前提,。

　　五,、對PPP項目的具體要求

　　近年來，PPP模式的推廣應用為基礎(chǔ)設施REITs試點提供了潛在資產(chǎn)來源,，但PPP項目前期工作復雜,，涉及政策多且政策變化大。為了簡化,、優(yōu)化PPP項目申報工作,，《通知》基于PPP項目核心特征、抓住合規(guī)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，在充分考慮PPP模式發(fā)展歷史和實際情況的基礎(chǔ)上,，有針對性地提出了相關(guān)要求。

　　對2015年以來的PPP項目,，《通知》提出了依法履行審核備手續(xù),、批復實施方案、通過競爭方式確定社會資本方,、規(guī)范簽訂PPP合同等4點具體要求,。另外,，對于特許經(jīng)營項目，鑒于2015年以前國家出臺過若干特許經(jīng)營方面的政策,，特別是2015年經(jīng)國務院同意,，國家發(fā)展改革委等六部委印發(fā)了《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》?！锻ㄖ芬栽撐募“l(fā)為節(jié)點,，要求2015年以后批復實施的特許經(jīng)營項目應符合該文件規(guī)定，此前的項目應符合當時固定資產(chǎn)投資建設,、特許經(jīng)營管理有關(guān)規(guī)定,。

　　六、促進項目持續(xù)健康平穩(wěn)運營的要求

　　基礎(chǔ)設施項目往往涉及公共產(chǎn)品和公共服務提供,，關(guān)系國計民生,；同時，項目投資,、建設和運營比較復雜,，運營管理的專業(yè)性較高。發(fā)行REITs后,，保持項目的持續(xù)健康平穩(wěn)運營,，既是維護投資人權(quán)益、保障公共利益的重要根基,，也是調(diào)動原始權(quán)益人和基金管理人積極性,、促進REITs市場長期健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。鑒此,，《通知》著重強調(diào),，“基礎(chǔ)設施項目持續(xù)健康平穩(wěn)運營是衡量試點成功與否的關(guān)鍵標準”。

　　關(guān)于如何促進項目持續(xù)健康平穩(wěn)運營,，建議從以下3個方面把握,。一是在當前公募基金相對缺乏基礎(chǔ)設施運營管理經(jīng)驗、市場上滿足條件的第三方運營管理機構(gòu)較少的情況下,，應充分發(fā)揮原始權(quán)益人的專業(yè)運營能力,。二是基金管理人與運營管理機構(gòu)之間應建立合理的激勵和約束機制，明確獎懲標準,，調(diào)動運營管理機構(gòu)的積極性,，共同促進運營效率的提高。三是在基金合同等相關(guān)法律文件中,，應合理界定基金管理人和運營管理機構(gòu)的權(quán)責利關(guān)系,，明確約定解聘、更換外部管理機構(gòu)的條件和前提,。對于符合運營要求,、未出現(xiàn)約定解聘情形的,，不應隨意更換運營管理機構(gòu)，以保持項目運營的穩(wěn)定性,。

　　《通知》印發(fā)后，有關(guān)方面對運營經(jīng)驗和時間等要求也比較關(guān)心,。例如,，關(guān)于基礎(chǔ)設施運營管理機構(gòu)經(jīng)驗和能力的判定。如發(fā)行REITs后項目仍由原運營公司實際實施管理,，則主要判斷該運營公司相關(guān)經(jīng)驗和能力,；如針對REITs項目新設立一家運營公司，應查看新設立運管公司的人員配備,、公司治理和財務狀況,，結(jié)合運營公司主要股東的運營管理經(jīng)驗和能力進行綜合判斷。再如,，關(guān)于項目運營年限判定,。對于存在試運營期的項目，如果試運營后即開始收費或取得經(jīng)營收入,，試運營時間可以計入運營時間,；對于試運行但沒有開始收費或未取得經(jīng)營收入的，試運行時間不計入運營時間,。